生態(tài)環(huán)境恢復立法之不足

　　近一兩個月來,隨著南方幾大主要湖泊水系諸如鄱陽湖、洞庭湖的大面積干涸,這一現(xiàn)象是數(shù)十年甚至上百年沒有遭遇到的情形,牽動了每一個民眾的心。

　　雖然我國經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成績,但是我國生態(tài)環(huán)境惡化已然成為世界上最為突出的地區(qū)之一。如何改變這種現(xiàn)狀,重塑生態(tài)環(huán)境平衡,促進經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展,是我國在生態(tài)環(huán)境恢復立法方面所面臨的當務之急。

　　雖然我國已經(jīng)制定和頒布了有關生態(tài)環(huán)境保護與改善、生態(tài)環(huán)境恢復的法律、行政法規(guī)和規(guī)章,比如針對以土地復墾為代表的土地生態(tài)環(huán)境恢復事項,針對濕地生態(tài)環(huán)境和水域生態(tài)環(huán)境的恢復事項,針對草場和森林生態(tài)環(huán)境的恢復事項。但我國現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境恢復立法仍存在諸多不足:首先,立法理念有偏差,現(xiàn)行環(huán)境立法重生態(tài)環(huán)境破壞的事前預防,輕生態(tài)環(huán)境破壞的事后恢復；其次,立法目標錯位,就已經(jīng)被破壞了的生態(tài)環(huán)境而言,無論是加以保護,還是采取措施促進其得以改善,其實都不能使其恢復到被破壞前的狀態(tài)。

　　與傳統(tǒng)環(huán)境立法不同,生態(tài)環(huán)境恢復立法更強調(diào)對已被破壞了的生態(tài)環(huán)境進行事后補救。在我國現(xiàn)行環(huán)境立法中,注重事前預防及事后懲戒的專門環(huán)境立法已經(jīng)非常多見,但是在系統(tǒng)性生態(tài)環(huán)境恢復方面的立法卻存在很大不足,亟待加強。

　　完善生態(tài)環(huán)境恢復立法的構想

　　結合我國生態(tài)環(huán)境恢復立法的現(xiàn)實以及一些國家的有益經(jīng)驗,我國應從以下方面構建我國的生態(tài)環(huán)境恢復立法體系。

　　一是我國生態(tài)環(huán)境恢復立法理論基礎的構建。生態(tài)環(huán)境恢復必須以承認生態(tài)環(huán)境的價值為前提,通過對已經(jīng)遭受破壞的生態(tài)環(huán)境進行修補、改善,恢復其原初的生態(tài)結構和基本生態(tài)功能,從而促使生態(tài)環(huán)境恢復持續(xù)發(fā)展能力。生態(tài)環(huán)境恢復理念反映了對生態(tài)環(huán)境的尊重,生態(tài)環(huán)境恢復立法應該為生態(tài)環(huán)境恢復提供制度保障,體現(xiàn)出對生態(tài)正義的追求,彰顯生態(tài)正義的理念。

　　緩解生態(tài)環(huán)境危機的基本生態(tài)目標是恢復生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)內(nèi)部的動態(tài)平衡,恢復并維持生態(tài)秩序。實現(xiàn)這一目標需要包括法律在內(nèi)的多種規(guī)范體系共同發(fā)生作用。未來的生態(tài)環(huán)境恢復立法應當以恢復已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境為主要立法取向,通過對遭到破壞而退化的生態(tài)環(huán)境進行修復,從而使非常態(tài)的生態(tài)秩序得到恢復。

　　生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展有賴于生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)和再生產(chǎn),而生態(tài)環(huán)境再生產(chǎn)需要環(huán)境立法做支撐,特別是生態(tài)環(huán)境恢復立法做保障。生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展有賴于生態(tài)環(huán)境恢復立法提供法制保障。細言之,我們應該從生態(tài)正義、生態(tài)秩序、生態(tài)安全上下功夫,從而實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

　　二是轉(zhuǎn)換立法理念。目前,我國的生態(tài)環(huán)境已受到嚴重破壞,對已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境進行恢復是我國所面臨的迫切任務。為此,我國環(huán)境立法理念也應隨之轉(zhuǎn)變,由“人類中心主義”立法理念向“生態(tài)中心主義”立法理念轉(zhuǎn)向。

　　三是生態(tài)環(huán)境恢復立法應遵循的基本原則。首先,應遵循生態(tài)環(huán)境優(yōu)先原則,在盡量減少生態(tài)環(huán)境破壞的前提下,實現(xiàn)人類社會的可持續(xù)發(fā)展；其次,應遵循共同但有區(qū)別責任原則,對于生態(tài)環(huán)境的恢復,各社會主體負有共同的責任。另一方面,在生態(tài)環(huán)境恢復中各社會主體因地位、角色等不同,其分工有差異,因此其責任大小也應有區(qū)別；再次,應遵循破壞者恢復責任原則,破壞者恢復責任是指造成生態(tài)環(huán)境和資源破壞的單位和個人必須承擔將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復和整治的法律責任；最后,應遵循公眾參與原則,強調(diào)、鼓勵公眾廣泛參與到生態(tài)恢復立法及守法活動當中來。

　　四是明確立法目的和目標體系。生態(tài)環(huán)境恢復立法目的旨在為依法進行生態(tài)環(huán)境的恢復提供法制保障,確保已被破壞的生態(tài)環(huán)境得到及時、有效地恢復,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展,進而實現(xiàn)整個社會的可持續(xù)發(fā)展。就其目標體系而言,在環(huán)境基本法層面,應有生態(tài)環(huán)境恢復的相應規(guī)定；在全國性的單行立法層面,應有促進生態(tài)環(huán)境恢復的針對性立法；在中觀環(huán)境法律層面,應有促進生態(tài)環(huán)境恢復的法律規(guī)范；此外,在微觀制度層面,應有較為成熟的促進生態(tài)環(huán)境恢復的制度設計。

　　五是關于生態(tài)環(huán)境恢復立法的建議。首先,制定“生態(tài)環(huán)境恢復促進法”,該法應以生態(tài)環(huán)境恢復法律關系為調(diào)整對象,以生態(tài)環(huán)境恢復的權利和義務為內(nèi)容,以宣示性、倡導性規(guī)范為主要,以鼓勵生態(tài)環(huán)境恢復行為為立法宗旨,以解決生態(tài)環(huán)境問題、促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為目標；其次,在相關立法中加入促進生態(tài)環(huán)境恢復的內(nèi)容,對有可能造成生態(tài)環(huán)境破壞的活動都應納入環(huán)境影響評價的范疇,將“預防和治理措施”轉(zhuǎn)換為“預防和生態(tài)環(huán)境恢復措施”,建立與環(huán)境影響評價失當相關的補救機制；再次,完善生態(tài)環(huán)境恢復相關法律制度,如生態(tài)環(huán)境恢復保證金的形式應多元化,保證金罰沒后直接轉(zhuǎn)入生態(tài)環(huán)境恢復專用資金賬戶,通過生態(tài)環(huán)境恢復項目招投標的方式,確保將其用于被破壞的生態(tài)環(huán)境恢復；最后,協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境恢復保證金制度與行政許可制度,建議將審查是否繳納生態(tài)恢復保證金作為頒發(fā)相關行政許可的前置程序。