作為落實(shí)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的公共政策，城鄉(xiāng)規(guī)劃勾勒了城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的藍(lán)圖，是管理城市和鄉(xiāng)村建設(shè)的重要依據(jù)。廣東省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳總規(guī)劃師李永潔表示，村鎮(zhèn)建設(shè)中，不但要重視規(guī)劃的先導(dǎo)、統(tǒng)籌、管控作用，還要提倡做到尊重自然，保護(hù)、發(fā)掘、應(yīng)用歷史遺存。

　　現(xiàn)狀 覆蓋率和質(zhì)量不高

　　李永潔指出，在規(guī)劃領(lǐng)域，無論從國家還是省的層面來看，都長期存在重城市輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)象。廣東村鎮(zhèn)規(guī)劃的實(shí)施情況亦不容樂觀，規(guī)劃編制的覆蓋率不高、管理不嚴(yán)、質(zhì)量與水平也不盡人意。她告訴記者，目前通過扶持，省內(nèi)277個(gè)中心鎮(zhèn)完成了總體規(guī)劃，可還有一些鎮(zhèn)從未編制過規(guī)劃；至于村一級，差距則更為明顯：“全省14多萬條村，規(guī)劃編制的覆蓋率僅達(dá)到45%，僅達(dá)全國中等水平。”另外，珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，村鎮(zhèn)規(guī)劃編制的情況稍好，而在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對規(guī)劃的作用認(rèn)識(shí)不夠，“可能更重視某個(gè)項(xiàng)目的短期利益，而不是從整體規(guī)劃的角度去考慮。”李永潔舉例說，某地把一個(gè)新上馬的電廠項(xiàng)目建在高速公路出口處，可能出于企業(yè)發(fā)展的考慮，但從規(guī)劃的角度來講并不合適?？墒?，這種規(guī)劃給項(xiàng)目讓路的事件在現(xiàn)實(shí)中是屢見不鮮的。

　　村鎮(zhèn)規(guī)劃現(xiàn)狀不太理想，當(dāng)然是多種原因造成的，李永潔認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是要轉(zhuǎn)變觀念，要充分認(rèn)識(shí)到規(guī)劃編制的重要性，自上而下地行動(dòng)起來，尤其是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，上級部門應(yīng)適當(dāng)引導(dǎo)、扶持，特別是在技術(shù)層面上給與一些實(shí)質(zhì)性的幫助：“據(jù)我了解，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的規(guī)劃專業(yè)知識(shí)欠缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理處于比較尷尬的境地，一個(gè)部門往往要分管多個(gè)事務(wù)，從而導(dǎo)致管理的缺位，甚至有些地方既無機(jī)構(gòu)也無人員，這樣又怎能做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃呢？”李永潔認(rèn)為，如果不強(qiáng)化職能，配備專職人員，在規(guī)劃意識(shí)本不強(qiáng)烈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，規(guī)劃落后局面難以打破。

　　實(shí)際上，除了不重視規(guī)劃，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中也存在一些問題，比如有些地方出現(xiàn)了大拆大建，盲目追求拔農(nóng)根、去農(nóng)味兒。李永潔尤其指出，“有新屋沒新村”的現(xiàn)象比較普遍；也不太重視人居環(huán)境整治，出現(xiàn)了“屋內(nèi)現(xiàn)代化、屋外臟亂差”的情況；對傳統(tǒng)村落的保護(hù)工作不重視，盲目拆舊建新、拆真建假，破壞了歷史風(fēng)貌和文化遺產(chǎn)。而且，長期以來，農(nóng)村地區(qū)人口多、分布散、經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，快速增加的生產(chǎn)生活污水和廢棄物超出了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的自我凈化能力。公共財(cái)政長期忽視對農(nóng)村的投入，造成村莊公共設(shè)施只能因陋就簡，對道路、供水、垃圾和污水處理等設(shè)施欠賬嚴(yán)重，農(nóng)村人居環(huán)境不容樂觀。“盡管近年來，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入有所加大，農(nóng)村面貌得到了改觀，但與城市日新月異的變化相比，差距仍然很大，應(yīng)該引起大家的關(guān)注。”李永潔說道。

　　原則 簡單可行保護(hù)生態(tài)

　　記者了解到，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，村鎮(zhèn)規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年，近期建設(shè)規(guī)劃則為5年，與城市規(guī)劃有相似之處，但也有所不同：“村鎮(zhèn)規(guī)劃更宜遵循簡單明了、淺顯易懂、便于操作的原則”李永潔認(rèn)為，尤其是村莊規(guī)劃不宜過于復(fù)雜，只要有村莊的布局圖、現(xiàn)狀圖、設(shè)施圖即可，要讓村民看懂，而且最好能夠一步到位，把每戶的用地都安排好。她提醒說，村莊規(guī)劃要牢牢抓住實(shí)用的原則，無需太多門面裝點(diǎn)、面子工程，其標(biāo)準(zhǔn)非常簡單：“能滿足村莊生產(chǎn)、生活的正常運(yùn)行即可。”同時(shí)，李永潔也強(qiáng)調(diào)，我省村莊規(guī)劃的重點(diǎn)是村莊整治，即著重在環(huán)境上的整治，而不是對村莊格局進(jìn)行太多的變動(dòng)和調(diào)整。

　　除了技術(shù)層面，李永潔認(rèn)為，村鎮(zhèn)規(guī)劃的重點(diǎn)亦與城市有所區(qū)別：“農(nóng)村與城市的情況不同。城市是通過技術(shù)和工程手段改造出的一種人工生態(tài)復(fù)合環(huán)境，而農(nóng)村、農(nóng)業(yè)則要通過保留、保護(hù)的辦法來維護(hù)與人類共生的生態(tài)環(huán)境。畢竟，良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)之本，農(nóng)民的生存之本。”

　　田園特色的保持，如何在規(guī)劃中得以實(shí)踐呢？首先，要保護(hù)生態(tài)和農(nóng)村特色。李永潔說：“村鎮(zhèn)得以維持的基本自然資源直接來自于它周邊的區(qū)域，應(yīng)該盡可能地保留鄉(xiāng)村原有的傳統(tǒng)村落布局、資源、地貌、自然的形態(tài)，生物的多樣性及人與自然、生物之間的緊密不可分離的共生共存關(guān)系。這也是村鎮(zhèn)規(guī)劃與城市規(guī)劃的重要區(qū)別。”

　　其次，是保持鄉(xiāng)村生態(tài)循環(huán)。她解釋說，鄉(xiāng)村居民的生理健康在很大程度上依賴于周邊良好的環(huán)境，所以，維持干凈的水、土壤、良好的生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)成為村鎮(zhèn)規(guī)劃的主要目的。而且，這也將成為脫貧致富之后農(nóng)民的第一需求，更是吸引城里人下鄉(xiāng)旅游、定居的主要因素之一。“村莊周邊的區(qū)域?qū)r(nóng)民的資源供應(yīng)能力、與農(nóng)業(yè)農(nóng)村的生態(tài)共生能力和廢物吸收分解能力是限定的，所以村鎮(zhèn)規(guī)劃必須更加重視生態(tài)的承載力。”

　　保護(hù)生態(tài)，最關(guān)鍵的還是尊重自然。李永潔認(rèn)為，村莊的“建成區(qū)”往往疊加在比它大幾十倍的農(nóng)田之中，規(guī)劃應(yīng)列明管制重點(diǎn)，如基本農(nóng)田、濕地、水資源、生態(tài)用地等對村莊日常運(yùn)行和安全有關(guān)的地域，應(yīng)該成為村鎮(zhèn)規(guī)劃管制的重點(diǎn)。“鄉(xiāng)村規(guī)劃與城市規(guī)劃不一樣，村莊與自然環(huán)境是共生的，破壞了自然環(huán)境就等于破壞了村莊的生存環(huán)境。”

　　關(guān)鍵 挖掘利用歷史遺存

　　“一方面應(yīng)該尊重自然，村要有村的味道，村莊建設(shè)與大地景觀融為一體最佳；另一方面應(yīng)該注重對歷史文化遺存的保護(hù)、發(fā)掘和利用。”李永潔指出，村鎮(zhèn)規(guī)劃在注重和諧自然景觀的保護(hù)之外，也應(yīng)注重歷史文化遺產(chǎn)的傳承，注重獨(dú)特風(fēng)味特產(chǎn)的開發(fā)，注重濃郁鄉(xiāng)情民風(fēng)的傳承和開發(fā)，注重鄉(xiāng)村休閑生活的展示，注重優(yōu)美田園風(fēng)光的利用。

　　歷史文化遺存，往往代表著某個(gè)地方在一定歷史時(shí)期所形成的文化傳統(tǒng)和特色風(fēng)貌的歷史文化脈絡(luò)，可視為一種獨(dú)特的地方記憶載體，如果在村鎮(zhèn)規(guī)劃中得到妙用，定能成為提升村鎮(zhèn)建設(shè)品位的“點(diǎn)睛之筆”。李永潔告訴記者，目前歷史文化遺存面臨被拆、被破壞的情況嚴(yán)重，已經(jīng)到了亟待拯救的邊緣，這種現(xiàn)象在全國各地都普遍存在著。讓她感到欣慰的是，現(xiàn)在國家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一問題，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正聯(lián)合多部門對傳統(tǒng)村落進(jìn)行調(diào)查，后期可能還有一些保護(hù)的工作要跟進(jìn)。廣東省多市已向省住建廳推薦了500多條傳統(tǒng)村落。

　　重視對傳統(tǒng)歷史文化的傳承，村鎮(zhèn)規(guī)劃首先是要做的是保護(hù)文化載體，避免其受到更大破壞。李永潔認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)具體情況區(qū)別對待：假如整個(gè)建筑格局體現(xiàn)了獨(dú)特的建筑文化，比如說圍屋體現(xiàn)了客家文化，具有完整保護(hù)價(jià)值，就完整保護(hù)起來；假如不完整，那么就可以將其中的祠堂、廟宇、古井等歷史遺存保護(hù)好，而且盡量修繕、利用，繼續(xù)發(fā)揮價(jià)值。既是在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步挖掘和弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化，又能促使人們在利用中更好地保護(hù)歷史遺跡。具體到修繕，她建議說，“假如這是具有濃郁嶺南建筑風(fēng)格的歷史建筑，那么我們要考慮保留其傳統(tǒng)的風(fēng)貌，針對性地編制保護(hù)規(guī)劃并劃定控制保護(hù)區(qū)域，修繕時(shí)盡量使用當(dāng)時(shí)的工藝和相同的材料等等。”此外，她提出，還應(yīng)該尊重和保護(hù)村鎮(zhèn)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)體現(xiàn)了地域的民風(fēng)民俗，體現(xiàn)了地域文化特征與自然特征相融的文化脈絡(luò)。

　　如何做到既保護(hù)歷史遺存，又讓舊村換新顏？針對這一問題，李永潔也給出了一個(gè)答案：“假如這個(gè)村鎮(zhèn)的建筑格局、自然條件較好，保留又相對完整，但實(shí)在不符合現(xiàn)代生活的需要，那么不妨當(dāng)作特色文化保留下來，可結(jié)合旅游業(yè)開發(fā)，新村則另外選址重建。”同時(shí)，她告訴記者，早先廣東省住建廳和廣東省文明辦組織開展了新農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)競賽，并將評選出的優(yōu)秀方案匯編成《嶺南新民居———廣東省社會(huì)主義新農(nóng)村住宅設(shè)計(jì)圖集》。這本圖集編錄的設(shè)計(jì)方案頗具水平，既注重實(shí)用性、經(jīng)濟(jì)性，又傳承嶺南建筑文明；既考慮農(nóng)民不同生活方式的需要，又注重體現(xiàn)時(shí)代的發(fā)展要求?，F(xiàn)在圖集已經(jīng)免費(fèi)提供給全省有關(guān)建設(shè)單位和廣大農(nóng)民朋友，建房時(shí)可以參考使用，而且建設(shè)中如果遇到有關(guān)技術(shù)問題，還可以及時(shí)向廣東省住建廳村鎮(zhèn)建設(shè)處反映，以便盡早得到幫助。

　　建議 管理規(guī)范化制度化

　　近年來，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，在各地的大力推動(dòng)下，已經(jīng)取得了積極成效，農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量日益提升，但與此同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地粗放、布局散亂、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、生活污染加重、生態(tài)環(huán)境惡化、村容村貌不盡人意的局面也普遍存在著，李永潔指出，推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的規(guī)范化和制度化刻不容緩。

　　李永潔認(rèn)為，要抓住當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的核心矛盾，才能有效推進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃工作。她建議，要抓機(jī)構(gòu)、抓人才、抓試點(diǎn)。首先，建立健全村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)。她告訴記者，基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的任務(wù)十分繁重，工作責(zé)任重大，因而要強(qiáng)化縣鎮(zhèn)政府的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理職能，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)，配備精干的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，保證必要的服務(wù)經(jīng)費(fèi)。而且，她提出，農(nóng)村建設(shè)涉及范圍廣、環(huán)節(jié)多，要想管得了、管得好、降低管理成本，必須創(chuàng)新基層村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理與服務(wù)機(jī)制。她介紹說，目前，廣東省有的地方已有了如下的探索：創(chuàng)新基層政府村鎮(zhèn)建設(shè)管理模式，推行推進(jìn)分局管理制，中心鎮(zhèn)和大鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)分局、中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)片設(shè)分局、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回管理等，合理配置管理權(quán)限和管理力量。另外，應(yīng)積極制定優(yōu)惠政策和完善相關(guān)制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)專業(yè)化規(guī)劃設(shè)計(jì)單位主動(dòng)為農(nóng)村建設(shè)提供規(guī)劃、建筑設(shè)計(jì)等全方位服務(wù)，寓管理于服務(wù)，不斷提升農(nóng)村建設(shè)的組織化水平和科技含量水平。其次，應(yīng)建立培育村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理人才的機(jī)制，比如對村鎮(zhèn)規(guī)劃人才定期培訓(xùn)，采取激勵(lì)機(jī)制，讓專業(yè)技術(shù)人員愿意到基層工作。此外，還應(yīng)該在全省范圍內(nèi)挑選試點(diǎn)，打造示范村鎮(zhèn)，以示范效應(yīng)帶動(dòng)全省村鎮(zhèn)規(guī)劃的快速發(fā)展。

　　除了健全規(guī)劃建設(shè)管理制度，還必須加強(qiáng)農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)管理法律法規(guī)建設(shè)，李永潔認(rèn)為，必須盡快立法，解決農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)管理法制不健全、無法可依的問題。此外，要建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)民主管理機(jī)制，落實(shí)農(nóng)村“一事一議”要求。要通過農(nóng)民自立、村莊自治、村民自籌、上級補(bǔ)助、鄉(xiāng)規(guī)民約管理、村民投票等，來確定村莊整治決策，公開賬目，讓農(nóng)民心服口服。在規(guī)劃編制過程中，必須充分征求農(nóng)民意見和建議，采取民主程序，由農(nóng)民決定村莊整治的內(nèi)容與方法，由農(nóng)民投票決定整治或建設(shè)項(xiàng)目。

　　在資金籌措方面，李永潔認(rèn)為，可以嘗試兩條腿走路。一方面，建立健全公共財(cái)政支持村鎮(zhèn)建設(shè)的制度，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。在城市周邊地區(qū)和城鎮(zhèn)密集地區(qū)，可依據(jù)規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)一批覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村的區(qū)域性公共設(shè)施，推動(dòng)城鎮(zhèn)公共設(shè)施向農(nóng)村周邊地區(qū)延伸，以城帶鄉(xiāng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村供水、污水和垃圾處理、公共交通、科教文衛(wèi)等公共設(shè)施共建共享。另外，可根據(jù)村落聚集的不同，因地制宜，既建設(shè)一批相對集中，為周邊服務(wù)的片區(qū)型基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，也建設(shè)一批為分散村莊服務(wù)的獨(dú)立基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。她告訴記者，按照國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的要求，政府應(yīng)根據(jù)村莊人居環(huán)境治理目標(biāo)，結(jié)合公共財(cái)政能力，提出并公開發(fā)布村莊建設(shè)和人居環(huán)境治理指導(dǎo)性目錄，安排專項(xiàng)資金用于支持編制村莊規(guī)劃。這種以獎(jiǎng)代撥、以補(bǔ)促投的機(jī)制，將在村莊整治中發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

　　另一方面，應(yīng)完善村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的多方參與制度。李永潔認(rèn)為，除了傳統(tǒng)的籌資機(jī)制以外，應(yīng)該鼓勵(lì)結(jié)對幫扶，廣州市已在這方面做了積極有益的探索。“根據(jù)村莊整治的近期目標(biāo)和農(nóng)民的意愿，幫扶單位出錢、出力、出關(guān)系為農(nóng)民解決實(shí)際難題，提供實(shí)際幫助。”不過她也提醒說，結(jié)對幫扶一定要按照規(guī)劃進(jìn)行，不能認(rèn)為結(jié)對單位擅長什么專業(yè)，農(nóng)民就得要承受此類專業(yè)服務(wù)。同時(shí)，要簽訂協(xié)議，明確幫扶職責(zé)，并公之于眾，力戒“打一槍換一個(gè)地方”，防止短期行為。

　　特色村鎮(zhèn)

　　增城市新塘鎮(zhèn)西南村：十分注重規(guī)劃，聘請了華南理工大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院確定了居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、耕作區(qū)和畜禽養(yǎng)殖區(qū)四大分區(qū)，形成了良好的村莊布局。居住區(qū)采取規(guī)劃建設(shè)新村、抽疏整治舊村的辦法，大力實(shí)施綠化、美化、亮化工程，營造了一個(gè)和諧自然、適合居住的人文環(huán)境。

　　新興縣六祖鎮(zhèn)龍山塘村：將水系、農(nóng)作物和土地作為主體，在寧靜中營造自然所特有的柔和美和年代美，從而使村落成為一個(gè)整體，使人強(qiáng)烈感受到地域獨(dú)特性，分享“小橋、流水、人家”、“枯藤、老樹、昏鴉”、“牧童、竹笛、酒旗”這樣的鄉(xiāng)村美感；產(chǎn)生“心靈的故鄉(xiāng)”的安全感和安逸感。

　　李永潔介紹說，龍山塘村的村道巷道已全部實(shí)現(xiàn)硬底化，建設(shè)了一條環(huán)村棧道和一段麻石路，在棧道、村道兩旁進(jìn)行了綠化、亮化景觀改造，見縫插綠，廣種植被，營造了綠樹掩映、屋在綠中的美景。仔細(xì)看時(shí)，會(huì)發(fā)現(xiàn)該村建設(shè)基本是就地取材，比如村口的候車亭使用竹子搭建而成，既美觀又經(jīng)濟(jì)，還與當(dāng)?shù)卮迓涔艠愕木坝^融為一體，十分協(xié)調(diào)。

　　尤其值得稱道的是，龍山塘村以農(nóng)村生活污水治理為突破口，把日常生活污水通過地下PVC塑管全封閉排入?yún)捬醭丶刑幚?，?shí)現(xiàn)無害化排放，尾水用于農(nóng)田灌溉，雨水則通過明渠，進(jìn)入新挖的人工湖(水塘)，從而實(shí)現(xiàn)“雨污分流”。此外，他們新建的農(nóng)民新居將統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一立面、統(tǒng)一風(fēng)格，建成后將成為村里另一道亮麗的風(fēng)景線。