退耕還林是中國(guó)投資最大、惠及面最廣的生態(tài)建設(shè)工程。工程啟動(dòng)十年來(lái)，有效改善了中西部的生態(tài)環(huán)境。但這項(xiàng)惠民工程能否持續(xù)推進(jìn)，一直是業(yè)內(nèi)關(guān)注的焦點(diǎn)。9月19日，國(guó)務(wù)院例行常務(wù)會(huì)議決定，自2013年起，將適當(dāng)提高鞏固退耕還林成果部分項(xiàng)目的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

　　這個(gè)決策，令國(guó)家林業(yè)局退耕還林辦公室副主任吳禮軍松了一口氣。9月中旬，當(dāng)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者造訪國(guó)家林業(yè)局退耕還林辦公室的時(shí)候，在2個(gè)半小時(shí)的時(shí)間里，辦公室電話鈴聲數(shù)次響起，詢問(wèn)最新政策動(dòng)向以及退耕還林先進(jìn)組織評(píng)選結(jié)果的電話不絕于耳。“退耕還林工程下一步怎么走，基層都很關(guān)心。”

　　此前，吳禮軍一直有些擔(dān)心，更有些著急。今年夏天赴河北調(diào)研中，他發(fā)現(xiàn)“退耕還林”工程在一些地方變了味道。林農(nóng)對(duì)“退耕還林”的熱情開(kāi)始冷卻，“退林復(fù)耕”的苗頭漸漸顯露。

　　之所以會(huì)出現(xiàn)“退林復(fù)耕”的傾向，主要是因?yàn)樽罱鼛啄?，退耕林農(nóng)獲得的退耕還林政策補(bǔ)助的比較收益在大幅度下降。談及退耕還林當(dāng)下的瓶頸，吳坦陳，關(guān)鍵問(wèn)題在于，退耕還林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越無(wú)法滿足退耕林農(nóng)的生活需求，需要適當(dāng)提高。

　　“復(fù)耕”抬頭

　　“全村的退耕還林地，每年少收入38萬(wàn)元。”談及退耕還林是不是“劃算”，河北省涿州市碼頭鎮(zhèn)浮洛營(yíng)村村支書王河，把算盤打得清清楚楚：浮洛營(yíng)村共有317畝退耕還林地種植楊樹(shù)，每畝產(chǎn)出10立方米木材，按售價(jià)500-600元、每10年采伐一輪計(jì)算，每年每畝地的純收入在500-600元。

　　與之形成鮮明對(duì)比的是，種植農(nóng)業(yè)作物收入可觀：按照當(dāng)?shù)氐囊话闶找嫠絹?lái)計(jì)算，種紅薯，每畝凈利潤(rùn)2500元；種玉米(2311,-17.00,-0.73%)，每畝凈利潤(rùn)1200元。種糧與種樹(shù)，二者收入的差異顯而易見(jiàn)。

　　浮洛營(yíng)村一位村民表示，如果退耕還林補(bǔ)貼政策沒(méi)有變化，來(lái)年打算申請(qǐng)伐樹(shù)，重新種糧食。浮洛營(yíng)村參與“退耕還林”工程，始自2002年。如今十年過(guò)去了，該村退耕還林的經(jīng)濟(jì)收益，與種植農(nóng)作物相比，顯得捉襟見(jiàn)肘。正因如此，“2011年，在全村黨員、群眾大會(huì)上，大家要求退林還耕。”王河對(duì)此也表示無(wú)奈。

　　面對(duì)林農(nóng)的“復(fù)耕”呼聲，吳禮軍并不感到意外。從上世紀(jì)90年代末，國(guó)家林業(yè)局啟動(dòng)“退耕還林”工程起，吳即專門從事相關(guān)工作，直至如今。作為退耕還林工程十幾年的管理者和觀察者，吳發(fā)現(xiàn)，退耕還林政策補(bǔ)助的比較收益正在大幅下降。“有些地方，農(nóng)民甚至?xí)虼水a(chǎn)生固定收入大幅縮減的問(wèn)題”，這一問(wèn)題在近年來(lái)，表現(xiàn)得日益突出。

　　吳禮軍分析，近年來(lái)，“退林還耕”呼聲漸起，最為重要的原因在于，退耕還林的現(xiàn)行補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，以致于林農(nóng)種樹(shù)收益與種糧收益差距明顯，“種樹(shù)不如種地”。

　　2010年后，國(guó)家開(kāi)始執(zhí)行退耕還林第二個(gè)補(bǔ)貼周期，與此前的第一個(gè)補(bǔ)助周期相比，國(guó)家對(duì)退耕農(nóng)戶的第二輪補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有所下降。2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》發(fā)布，這一通知規(guī)定，黃河流域及北方地區(qū)第二輪補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為90元/畝，而第一輪補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)，則是160元/畝，單畝補(bǔ)貼收益驟降70元。

　　在退耕還林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)降低的同時(shí)，種糧補(bǔ)貼的增加卻越來(lái)越吸引農(nóng)民。近年來(lái)，國(guó)家取消了農(nóng)業(yè)稅，糧食直補(bǔ)和農(nóng)資等補(bǔ)貼力度則不斷加大。僅以河北省為例，2011年，農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)助總額78億元，實(shí)際補(bǔ)助農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到150元/畝。

　　在“退耕還林”初期，農(nóng)民多表示支持。彼時(shí)種植糧食等農(nóng)作物基本不賺錢，而參與“退耕還林”，卻可以獲得一筆不小的補(bǔ)助。因此，在一些地區(qū)，農(nóng)民參與退耕還林“爭(zhēng)先恐后，生怕自己的土地沒(méi)有納入補(bǔ)償范圍”。一位基層林業(yè)官員感嘆：“當(dāng)時(shí)，工作非常易于開(kāi)展。”

　　然而，時(shí)過(guò)境遷。由于補(bǔ)貼政策的不斷調(diào)整與完備，與退耕還林初期相比，種植農(nóng)作物的經(jīng)濟(jì)效益大幅度提高，而且春種秋收，收益周期比種植林木更具優(yōu)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下，“退耕還林”對(duì)農(nóng)民的吸引力開(kāi)始減弱。

　　令林農(nóng)更為揪心的是，2008年以來(lái)，木材價(jià)格持續(xù)低迷，河北省楊樹(shù)原木價(jià)格從900元/立方米下降到目前的750元/立方米。與種糧和出租耕地相比，退耕還林政策補(bǔ)助的效益明顯沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力。這帶來(lái)的直接后果便是，“在河北省17個(gè)縣49.2萬(wàn)畝退耕地造林中，有4個(gè)縣的3萬(wàn)多畝退耕還林地有復(fù)耕傾向”。

　　劍指機(jī)制

　　浮洛營(yíng)村的復(fù)耕呼聲，并非個(gè)案。每年5-10月份，國(guó)家林業(yè)局均會(huì)組織專業(yè)人員赴各地進(jìn)行退耕還林一線工作檢查。工作人員發(fā)現(xiàn)，“退林還耕”問(wèn)題，在不同地區(qū)都不同程度地存在。

　　“少數(shù)地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了毀林復(fù)墾的現(xiàn)象，如何保護(hù)退耕林農(nóng)和地方林業(yè)部門的工作積極性，鞏固住已有的退耕還林成果，至關(guān)重要。”吳禮軍表示。在吳看來(lái)，解決這一問(wèn)題最有效的途徑是，進(jìn)一步完善政策措施，適當(dāng)提高退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，建立動(dòng)態(tài)、長(zhǎng)效的退耕還林補(bǔ)償機(jī)制。

　　此前，分別在2000、2002和2007年，國(guó)務(wù)院接連發(fā)文件，對(duì)退耕還林的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和年限做出明確規(guī)定。雖然退耕還林的制度建設(shè)一直在進(jìn)行，但是使用的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，基本還是2000年確定的。

　　按照相關(guān)規(guī)定，國(guó)家對(duì)退耕還林的補(bǔ)助分為兩輪，按區(qū)域分別執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)：第一輪補(bǔ)助長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是230元/畝，黃河流域及北方地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則是160元/畝。2007年，國(guó)務(wù)院決定將退耕還林工程轉(zhuǎn)入鞏固成果階段，提出了確保退耕還林成果得到鞏固和退耕農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到有效解決兩大目標(biāo)，延長(zhǎng)了對(duì)退耕農(nóng)戶的直接補(bǔ)助政策。第二輪補(bǔ)助長(zhǎng)江流域及南方地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)是125元/畝，黃河流域及北方地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)則是90元/畝。

　　曾經(jīng)，退耕還林補(bǔ)助政策無(wú)論對(duì)于農(nóng)民，還是對(duì)于地方林業(yè)部門，都極其有效地鼓勵(lì)了他們的工作熱情，退耕還林成效頗佳。按照國(guó)家林業(yè)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1999-2011年，退耕還林工程實(shí)施以來(lái)，累計(jì)完成建設(shè)任務(wù)2849.4萬(wàn)公頃，工程區(qū)占到中國(guó)國(guó)土面積的82%，中國(guó)新增林地的一半以上來(lái)自退耕還林工程。森林覆蓋率平均提高了3個(gè)多百分點(diǎn)，惠及農(nóng)民1.24億人。按照目前已經(jīng)完成的面積和投資標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，國(guó)家總投入將達(dá)4385億元。

　　轟轟烈烈的植樹(shù)運(yùn)動(dòng)過(guò)后，如何鞏固住植樹(shù)效果，成為業(yè)界最為關(guān)心的問(wèn)題。“退耕還林工程十幾年來(lái)的實(shí)施效果，是卓有成效的，但從目前的階段看，如何鞏固住已有成果，比再繼續(xù)擴(kuò)大多少退耕還林的面積更為重要。”林業(yè)政策研究者、北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院陳曉倩副教授對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》表示。

　　陳曉倩和其他一些學(xué)者擔(dān)心，近年退耕還林補(bǔ)助政策的激勵(lì)作用開(kāi)始弱化，農(nóng)戶管林護(hù)林積極性下降，而退耕還林補(bǔ)助是退耕農(nóng)戶現(xiàn)金收入的重要來(lái)源之一，退耕還林比較效益和實(shí)際購(gòu)買能力下降，必然影響退耕農(nóng)戶的生活水平，進(jìn)而影響其看林護(hù)林熱情。

　　事實(shí)上，2002年底到2003年間，政府和學(xué)術(shù)界對(duì)退耕還林工程進(jìn)行了中期評(píng)估，但評(píng)估結(jié)果迥異。易福金、徐晉濤、徐志剛?cè)涣謽I(yè)政策研究者，在他們聯(lián)合署名的一篇學(xué)術(shù)論文中稱，官方和部分學(xué)者對(duì)退耕還林工程的可持續(xù)性持樂(lè)觀態(tài)度，他們認(rèn)為，該工程加快了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少了貧困人口，增加了農(nóng)民收入。但該論文也提到，有反對(duì)意見(jiàn)認(rèn)為，到2002年為止，并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)退耕還林對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有顯著的促進(jìn)作用，對(duì)非農(nóng)就業(yè)的促進(jìn)效果也不盡理想。

　　2012年9月上旬，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》走訪了多位地方林業(yè)部門官員。他們表示，對(duì)于退耕還林工程的體制問(wèn)題，感覺(jué)最難以把握的是，退耕還林政策的未來(lái)走向尚難看清。一位要求匿名的西部地區(qū)林業(yè)官員告訴記者，鑒于確保生態(tài)底線，保證糧食安全等因素，自2007年起，國(guó)家便不再給各地下達(dá)坡地退耕的任務(wù)，“這讓我們最近幾年多少有點(diǎn)消極了”。

　　在此背景下，9月19日舉行的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議釋放的關(guān)于退耕還林的積極信號(hào)，雖然只是一個(gè)會(huì)議決議，尚未看到更多細(xì)節(jié)，但這已足夠令各級(jí)林業(yè)部門和學(xué)界研究者，對(duì)退耕還林政策的未來(lái)，有了新的期待。