隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，越來(lái)越多的農(nóng)民工流向城市，2000 年，中國(guó)擁有360 萬(wàn)個(gè)自然村，但到了2010 年已剩270 萬(wàn)了。肖金成說(shuō)，從2009 年的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)來(lái)看，當(dāng)時(shí)我們的城市化水平是46.68%，全世界平均的水平是50%。而到了去年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局通報(bào)發(fā)布我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.57%，城鎮(zhèn)化在幾年間達(dá)到了每年1% 以上的增速。據(jù)世界銀行估計(jì)， 中國(guó)城鎮(zhèn)居民人口到2030 年有可能上升至三分之二，也就是每年大約增加1300 萬(wàn)城市居民。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從1978 年的18% 上升到2012 年的53%（中央黨校“新型城鎮(zhèn)化與社區(qū)建設(shè)”課題組新近發(fā)布的報(bào)告稱(chēng)），在規(guī)模快速擴(kuò)張的同時(shí)，在一定程度上忽視了“人” 的城鎮(zhèn)化、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在城市流動(dòng)人口快速增長(zhǎng)、老齡化等諸多因素作用下，城市配套設(shè)施缺位、服務(wù)短缺，社區(qū)建設(shè)滯后等矛盾顯現(xiàn)。我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程在人口數(shù)量上大躍進(jìn)，可在“質(zhì)量”上仍欠火候。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在多個(gè)場(chǎng)合提出“城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化”的理念，如何實(shí)現(xiàn)“人口”的城鎮(zhèn)化成為衡量新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)家許小年說(shuō)：改革開(kāi)放30 多年至今， 我們可記得什么時(shí)候搞過(guò)城鎮(zhèn)化的規(guī)劃？可曾制定過(guò)什么樣的城鎮(zhèn)化政策？從來(lái)就沒(méi)有。沒(méi)有宏偉藍(lán)圖，沒(méi)有統(tǒng)籌兼顧，沒(méi)有配套政策， 沒(méi)有資金安排，甚至連試點(diǎn)推廣都沒(méi)有，不知不覺(jué)中，城鎮(zhèn)化率就從1978 年的18% 上升到2012 年的53%。即使扣除進(jìn)城不落戶(hù)的農(nóng)民工， 城鎮(zhèn)化率也達(dá)到了35% 左右。城鎮(zhèn)化的提高并非來(lái)自政府主動(dòng)的和有意識(shí)的推動(dòng)，而是城鄉(xiāng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和文化發(fā)展的自然結(jié)果， 就像小孩子的身高是自然生長(zhǎng)的結(jié)果，而不是家長(zhǎng)調(diào)控的變量。肖所長(zhǎng)也認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是由政府做主體牽頭負(fù)責(zé)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。“城鎮(zhèn)化” 是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì), 它是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。試圖減緩或操之過(guò)急都將帶來(lái)嚴(yán)重后果。因此, 除了采取鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城定居的政策和轉(zhuǎn)變固有的觀念之外, 要采取相應(yīng)的措施, 制訂并逐步完善管理辦法, 創(chuàng)造實(shí)施這一政策的各種條件。

　　城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)要解決農(nóng)民進(jìn)城后怎么生活的問(wèn)題，肖金成說(shuō)，這其中包括了住房、就業(yè)、教育等多個(gè)方面。目前與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)人口的社保覆蓋率和保障水平非常低，老無(wú)所依、老無(wú)所養(yǎng)問(wèn)題突出，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也存在同樣的問(wèn)題；即便社保已覆蓋的部分，保障條件與城市人口相比也差距較大。“如何讓農(nóng)民進(jìn)入城市，并留住他們，是城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)所在。”肖金成補(bǔ)充道。

　　土地和戶(hù)籍制度的改革任重而道遠(yuǎn)

　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)三十年源自三大要素：農(nóng)村廉價(jià)勞動(dòng)力釋放、出口帶來(lái)的世界市場(chǎng)和改革帶來(lái)的制度紅利。而中國(guó)經(jīng)濟(jì)在過(guò)去30 多年的高速增長(zhǎng)中，絕大部分的公共支出都用于城鎮(zhèn)發(fā)展，在城鎮(zhèn)化的擴(kuò)城過(guò)程中，通過(guò)征地給農(nóng)民的補(bǔ)償大約只占土地出讓金收入的不足5%。“中國(guó)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村的欠賬太多， 在水利灌溉、提供清潔飲用水源、排污及垃圾處置等方面均存在大量歷史欠賬，更不用說(shuō)在教育、醫(yī)療及文化娛樂(lè)等公共服務(wù)上了。過(guò)去30 多年來(lái)農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力估計(jì)在三億以上，農(nóng)村幾乎純粹成為提供廉價(jià)勞動(dòng)力的地域。如今農(nóng)村除了長(zhǎng)三角、珠三角等城市鄰近鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)差距較小外，中西部地區(qū)的城鄉(xiāng)差距依然巨大。城市在吸納農(nóng)村土地的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)同步做好失地農(nóng)民的市民化問(wèn)題。”肖金成嚴(yán)肅地說(shuō)。

　　肖金成表示，目前，城鎮(zhèn)化就有土地和戶(hù)籍兩大關(guān)鍵問(wèn)題需要攻克。

　　“戶(hù)籍制度的改革就是為了讓農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)。由此而產(chǎn)生的公共設(shè)施與服務(wù)的投資需求，通過(guò)財(cái)政改革解決，不能以地方財(cái)政難以承受為名， 繼續(xù)保持歧視性的戶(hù)籍制度，阻礙勞動(dòng)力的流動(dòng)。”肖金成說(shuō)。而國(guó)家發(fā)改委副主任徐憲平在日前表示，按照分類(lèi)推進(jìn)的基本原則，政府有望全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶(hù)限制，由地市級(jí)以下城市向大城市有序推進(jìn)，逐漸解決現(xiàn)有2 億多和每年新增1000 多萬(wàn)農(nóng)民工的半市民化問(wèn)題。同時(shí)，我國(guó)政府承諾今年新開(kāi)工建設(shè)600 萬(wàn)套保障房、基本建成460 萬(wàn)套保障房。住房問(wèn)題只是讓農(nóng)民安然進(jìn)城的第一步，農(nóng)民家庭的教育、醫(yī)療等社會(huì)保障體系的建設(shè)卻是更多有待解決的疑難課題。

　　在新型城鎮(zhèn)化初期，更多的爭(zhēng)議來(lái)自于土地。肖金成告訴記者，推進(jìn)土地制度改革是必要的，產(chǎn)業(yè)推動(dòng)城市發(fā)展是趨勢(shì)，所以其所用用地規(guī)劃應(yīng)該有，否則如果城市不斷擴(kuò)張，耕地被占用的風(fēng)險(xiǎn)極大。目前的集體土地不能流轉(zhuǎn)，同時(shí)在集體土地產(chǎn)權(quán)的設(shè)置上還不夠清晰，這一點(diǎn)要突破就需要從確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)利入手。國(guó)務(wù)院此前就強(qiáng)調(diào)18 億畝耕地的紅線堅(jiān)決不能突破，不僅要管到2010 年，而且要管到2020 年甚至更長(zhǎng)時(shí)間。然而， 從近十年的各項(xiàng)數(shù)據(jù)看，這條“18 億畝紅線”， 保住的恐怕僅僅是數(shù)字，而不是耕地的實(shí)質(zhì)安全。從國(guó)土資源部公布的全國(guó)耕地總面積看，自2001 年的19.14 億畝，到2008 年的18.257 億畝（2009 年至今的數(shù)據(jù)未公布）， 全國(guó)耕地保有量盡管仍在18 億畝紅線之上， 但仍呈減少趨勢(shì)，且逼近18 億畝紅線。國(guó)家環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢于2011 年10 月25 日在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議的正式報(bào)告中批露，中國(guó)受污染的耕地約有1.5 億畝，占18 億畝耕地的8.3%。污染最嚴(yán)重的耕地主要集中在耕地土壤生產(chǎn)性狀最好、人口密集的城市周邊地帶和對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量的要求應(yīng)當(dāng)更高的蔬菜、水果種植基地。周生賢在報(bào)告中還透露，中國(guó)當(dāng)前約有1.2 萬(wàn)座尾礦庫(kù)，其中危、險(xiǎn)、病庫(kù)占12.4%，對(duì)周?chē)屯寥拉h(huán)境污染嚴(yán)重。不可否認(rèn)，城市的快速發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益不可小覷，可同時(shí)對(duì)于耕地的占用量非比尋常，污染情況也日益嚴(yán)重。如何提高土地的使用效率（容積率）， 同時(shí)注重生態(tài)環(huán)保問(wèn)題，無(wú)疑是城鎮(zhèn)化在土地問(wèn)題上的一大焦點(diǎn)議題。

　　肖金成同時(shí)表示：“現(xiàn)在的土地所有制要‘一戶(hù)一宅’，如果出現(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城留下房屋土地的閑置情況，農(nóng)地不應(yīng)該隨意交易，土地的私有化并不可取，承包轉(zhuǎn)讓也要在用途確立下才允許進(jìn)行。而這就牽扯到地方政府如何對(duì)各戶(hù)人家土地進(jìn)行管理的問(wèn)題。另外一方面來(lái)說(shuō)，同樣是土地，城市和農(nóng)村的區(qū)別使得住房房?jī)r(jià)差別顯著。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們價(jià)格要體現(xiàn)價(jià)值。市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)的一體化則需要一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，比如設(shè)定用地極限制度。這些年來(lái)地方政府通過(guò)賣(mài)地、過(guò)多地依賴(lài)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲得稅收收入這一體制很危險(xiǎn)。許多地方政府哭窮是不合理的，城鎮(zhèn)化要尊重城市居民和農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，不能再像從前那樣大筆一揮就開(kāi)始圈地。”

　　“用地極限”是國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智近期提出的要在今后城鎮(zhèn)化的用地規(guī)模和規(guī)劃上進(jìn)行制定。肖金成對(duì)這一觀點(diǎn)表示贊同，他也認(rèn)為對(duì)于城市規(guī)模的引導(dǎo)和控制并不容易， 但以用地標(biāo)準(zhǔn)控制人均用地還是比較容易的， 因此要通過(guò)集約節(jié)約的辦法控制用地過(guò)快擴(kuò)張，對(duì)人均用地進(jìn)行適當(dāng)控制是有必要的。同時(shí)，肖金成還表示，對(duì)于我國(guó)不同地區(qū)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)別化政策對(duì)待，城鎮(zhèn)化意味著未來(lái)三分之二的農(nóng)村要消失，如果農(nóng)田被占用，用以不具生產(chǎn)效率的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)或者相關(guān)聯(lián)的無(wú)序開(kāi)發(fā)規(guī)劃都是城鎮(zhèn)化的失敗。城鄉(xiāng)的發(fā)展要因地制宜， 設(shè)置相應(yīng)的用地方法標(biāo)準(zhǔn)用以防范城鎮(zhèn)化的過(guò)快發(fā)展，同時(shí)保障耕地面的質(zhì)量與數(shù)量的相關(guān)政策的下達(dá)積宜早不宜遲。

　　從“集聚效益”到“大城市病”

　　“集聚經(jīng)濟(jì)是指企業(yè)向某一特定地區(qū)集中而產(chǎn)生的利益，是城市存在和發(fā)展的重要原因和動(dòng)力。城市具有明顯的聚集經(jīng)濟(jì)效益, 正是它促使企業(yè)向城市聚集, 使城市規(guī)模日益擴(kuò)大， 變成擁有成千上萬(wàn)個(gè)企業(yè)的地區(qū)。世界上大城市的勞動(dòng)生產(chǎn)率、按人平均的工業(yè)產(chǎn)值、國(guó)民收入等，一般都高于全國(guó)平均水平。在地理空間上高度聚集的新產(chǎn)業(yè)，極大地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技創(chuàng)新，成為這些國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的典型代表。我國(guó)自從改革開(kāi)放以來(lái)，特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)放城市和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的不斷發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)群為代表的聚集經(jīng)濟(jì)已經(jīng)是推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。”肖金成介紹道。而讓所有人興奮的“城鎮(zhèn)化將在未來(lái)十年拉動(dòng)40 萬(wàn)億投資”從根本上而言更多的就來(lái)自于集聚效益的發(fā)揮。