在以城市群為主體、大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的多樣型城鎮(zhèn)化道路中，關(guān)于大城市的功能，中央文件一再強(qiáng)調(diào)，一方面“合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，另一方面按照以大帶小原則，充分發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用。盡管中央高度重視中小城市和小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化的地位和作用，但在相關(guān)表述上，以黨的十八大報(bào)告為界，前后呈現(xiàn)出明顯的不同。

　　前者如2011年3月14日第十一屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《國家“十二五”規(guī)劃綱要》，其對中小城市和小城鎮(zhèn)的功能作了分別的界定，強(qiáng)調(diào)“科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，緩解特大城市中心城區(qū)壓力，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能”。后者如2012年11月8日黨的十八大報(bào)告，強(qiáng)調(diào)“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”。2013年3月《政府工作報(bào)告》沿用這一表述。相較而言，中小城市和小城鎮(zhèn)“四大功能”的表述更全面，對城鎮(zhèn)化實(shí)踐更具指導(dǎo)意義。

　　只有首先推進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，才能更好地夯實(shí)中小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)支撐力;只有不斷完善公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)質(zhì)量，才能更好地提升中小城市和小城鎮(zhèn)的吸引力;中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)功能、公共服務(wù)功能的不斷提升，才能創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引和留住更多的城鎮(zhèn)居民，從而強(qiáng)化其“吸納就業(yè)”和“人口集聚”功能，有效地規(guī)避“睡城”、“鬼城”之類的情形。由此可見，“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”和“公共服務(wù)”對促進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，具有至關(guān)重要的意義。

　　要切實(shí)地提高中小城市和小城鎮(zhèn)的功能，尚需推進(jìn)一系列的改革措施：

　　一是重定城市分類標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)舊版城市分類標(biāo)準(zhǔn)，市區(qū)非農(nóng)人口規(guī)模在20萬人以下的城市為小城市，20—50萬人的城市為中等城市，50—100萬人的城市為大城市，100—200萬人的城市為特大城市，200萬人以上的城市為超大城市。這一分類標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大的國情。應(yīng)設(shè)計(jì)新版城市分類標(biāo)準(zhǔn)，將中等城市的標(biāo)準(zhǔn)提高到50-100萬人口，小城市的標(biāo)準(zhǔn)提高到50萬人口以下。在人口管理政策上，全面放開小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。

　　二是重啟縣改市。縣改市從1997年凍結(jié)至今近16年。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。新一輪“縣改市”將會(huì)促進(jìn)一批有條件的縣城逐步發(fā)展成為中小城市?？h級市、部分地級市將是未來中小城市建設(shè)的主力軍。

　　三是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)在各地已實(shí)踐多年，有力地推動(dòng)了小城鎮(zhèn)建設(shè)。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，全面放開建制鎮(zhèn)落戶限制;“對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的實(shí)施對象專指經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，《國家“十二五”規(guī)劃綱要》將“擴(kuò)權(quán)”范圍界定為“投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限”。

　　此外，還要在把部分重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、沿邊重要的邊境口岸逐步建設(shè)成為中小城市等領(lǐng)域，積極探索，穩(wěn)妥推進(jìn)。

　　(作者系武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)博導(dǎo))