為完善我國(guó)保護(hù)區(qū)體系，探索建立既與國(guó)際接軌又符合我國(guó)國(guó)情的保護(hù)區(qū)模式，中共十八屆三中全會(huì)明確提出要建立國(guó)家公園體制。“這是我黨在生態(tài)文明制度建設(shè)方面的重大舉措，標(biāo)志著國(guó)家公園建設(shè)已上升為國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)于加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力、推動(dòng)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)具有十分重要的意義。”國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)趙樹叢表示。

　　有多難？

　　“九龍治水”格局亟待打破

　　我國(guó)幅員遼闊，自然地理?xiàng)l件多樣，森林、濕地、荒漠、海洋等生態(tài)系統(tǒng)類型齊全，分布著許多世界聞名的稀有景觀和珍奇動(dòng)植物。自20世紀(jì)50年代建立第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)以來，我國(guó)以自然保護(hù)區(qū)為主，包括森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等各類保護(hù)區(qū)迅猛發(fā)展。

　　但在發(fā)展的背后，問題也隨之而來：這些公園隸屬于不同的管理部門，一個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，門口掛著具有法人資格的管理機(jī)構(gòu)、風(fēng)景名勝區(qū)等五花八門的牌子，甚至有多達(dá)十幾塊牌子的現(xiàn)象在景區(qū)屢見不鮮。

　　九寨溝管理局副局長(zhǎng)王強(qiáng)為此曾表示，九寨溝共有九寨溝國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和5A旅游景區(qū)五塊牌子。“在管理和開發(fā)過程中，‘九龍治水’曾是九寨溝很突出的一個(gè)問題，我們不希望將來因?yàn)?lsquo;國(guó)家公園’再有第六個(gè)婆婆。”

　　“由于我國(guó)目前的各類保護(hù)區(qū)分屬不同的職能部門管理，從自然資源產(chǎn)權(quán)管理的角度形成了兩類問題：一是許多沒有資源管理職能的部門參與了保護(hù)區(qū)的管理，有些保護(hù)區(qū)成為了地方或利益集團(tuán)的‘聚寶盆’、‘唐僧肉’；二是自然生態(tài)系統(tǒng)和野生生物活動(dòng)空間因管理體制的切割，使監(jiān)管分割、效率低下。”國(guó)家林業(yè)局規(guī)劃調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)唐小平說。

　　今年兩會(huì)期間，楊興平委員在《探索建立國(guó)家公園體制》的提案中指出，應(yīng)建立由政府層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理的國(guó)家公園體制，以解決現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)域管理體制的弊端，也能徹底解決保護(hù)區(qū)域間的交叉重疊等老大難問題。

　　在國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司司長(zhǎng)張希武看來，建立國(guó)家公園體制，不僅僅是建立一定數(shù)量的國(guó)家公園，主要目的是理順各保護(hù)區(qū)關(guān)系，理順自然保護(hù)管理體制，建立囊括所有具有國(guó)家意義的典型的生態(tài)系統(tǒng)的國(guó)家公園體系，構(gòu)建生態(tài)安全空間，保護(hù)精華的自然生態(tài)資源。

　　和張希武有著同樣觀點(diǎn)的還有環(huán)保部自然生態(tài)保護(hù)司副司長(zhǎng)柏成壽，“除美國(guó)等少數(shù)國(guó)家自然保護(hù)地體系仍由多部門分工負(fù)責(zé)管理外，大部分國(guó)家的自然保護(hù)地由一個(gè)部門主管。這樣便于統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)管和評(píng)估，確保了生態(tài)系統(tǒng)和棲息地完整性，提高保護(hù)成效。”

　　“建立由國(guó)家單獨(dú)部門統(tǒng)一管理的國(guó)家公園體制，有利于提高自然保護(hù)的效率和有效性，有利于強(qiáng)化我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)，有利于確保國(guó)家的生態(tài)安全，也有利于與國(guó)際自然保護(hù)體制接軌，提升中國(guó)生態(tài)建設(shè)和自然保護(hù)的國(guó)際影響力。”楊興平說。

　　“中國(guó)國(guó)家公園制度建設(shè)如能成功，將徹底解決自然保護(hù)地管理中‘九龍治水’的局面，為國(guó)家百年乃至千年的生態(tài)安全打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”清華大學(xué)景觀學(xué)系主任楊銳表示。

　　如何管？

　　加強(qiáng)立法是建設(shè)保障

　　因擁有300多種野生動(dòng)物、200余種鳥，超過1700種樹木和其他維管植物，以及獨(dú)特的峽谷、瀑布、溫泉等，黃石公園被美國(guó)人自豪地稱為“地球上最獨(dú)一無二的神奇樂園”，也正因?yàn)榇耍S石公園也成為世界上國(guó)家公園的典范。在眾多業(yè)內(nèi)專家看來，黃石國(guó)家公園的成功還離不開法律的保護(hù)和支撐。

　　“美國(guó)涉及自然保護(hù)地體系的法律最為全面，基本法包括《國(guó)家公園基本法》、《自然保護(hù)區(qū)法》、《國(guó)家環(huán)境政策法案》等以及一些專門的法律，如《黃石公園法案》等。”柏成壽說。

　　據(jù)柏成壽介紹，很多國(guó)家通過立法加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地體系的建設(shè)和管理，完善的法律體系明確了管理的授權(quán)和責(zé)任歸屬，明確了自然保護(hù)地的自然生態(tài)的保護(hù)職責(zé)，明確了自然保護(hù)地內(nèi)資源開發(fā)利用活動(dòng)類型及管理手段，有效地避免了保護(hù)與開發(fā)的矛盾。

　　“國(guó)家公園體系的建設(shè)首先應(yīng)建立和健全自然保護(hù)法律體系，制定《國(guó)家公園法》，或者制定《保護(hù)區(qū)法》，在其中專門明確國(guó)家公園的內(nèi)容，修訂相關(guān)法律，形成和《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《濕地保護(hù)條例》等配套的完整的自然保護(hù)法律體系；每一個(gè)國(guó)家公園均需制定國(guó)家公園管理?xiàng)l例，實(shí)現(xiàn)‘一園一法’。”張希武表示。

　　資料顯示，我國(guó)雖然相繼頒布、實(shí)施了《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等相關(guān)法律、法規(guī)，但始終缺乏一個(gè)統(tǒng)管所有自然資源保護(hù)的大法作為法律保障，有些保護(hù)區(qū)甚至還沒有任何的法規(guī)、條例作為指導(dǎo)，且現(xiàn)行的法規(guī)、條例由于制定時(shí)間過早、缺乏實(shí)效性和全面性，已不適應(yīng)目前保護(hù)區(qū)的實(shí)際和發(fā)展需要。

　　北京大學(xué)旅游研究規(guī)劃中心主任吳必虎教授表示，所有的國(guó)家公園都應(yīng)該立法保護(hù)，在保護(hù)的同時(shí)要向公民提供戶外教育的機(jī)會(huì)，所以還應(yīng)要細(xì)化法規(guī)內(nèi)容，增強(qiáng)法規(guī)的可適用性。

　　WWF中國(guó)總干事盧思騁表示，“建立國(guó)家公園體制是本屆政府治理當(dāng)前保護(hù)地面臨的自然生態(tài)系統(tǒng)和行政管理破碎化問題的創(chuàng)新型途徑，盡管全球其他國(guó)家已有國(guó)家公園模式，但由于保護(hù)對(duì)象、自然社會(huì)特征和管理體制的巨大差異，國(guó)家公園體制建設(shè)在中國(guó)既要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又要符合中國(guó)國(guó)情。”