至今，我國(guó)根本沒有真正意義上的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，也還沒有具體推行國(guó)家公園制度，對(duì)“國(guó)家公園”探索主要在基層，國(guó)家層面也只是部門的介入。盡管三中全會(huì)《決定》為我國(guó)重要景區(qū)指明了發(fā)展方向，但鑒于國(guó)家公園制度建立的復(fù)雜性、艱巨性，實(shí)施國(guó)家公園體制的時(shí)間表和路線圖都還尚未成形。目前，官方和民間都在召開各種會(huì)議進(jìn)行討論和推進(jìn)，但也莫衷一是，甚至有些場(chǎng)合還吵得一塌糊涂。在這種情況下，若倉促實(shí)行真正意義上的國(guó)家公園制度也是不夠慎重、不夠負(fù)責(zé)的行為。

　　在當(dāng)今世界和中國(guó)社會(huì)中，旅游資源不可替代型景區(qū)的價(jià)值普遍被賦予了世界級(jí)或國(guó)家級(jí)的產(chǎn)權(quán)屬性，其中大多是世界文化遺產(chǎn)、世界自然遺產(chǎn)、國(guó)家級(jí)特別單位（如國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家森林公園等）。通俗而言，這些景區(qū)是“老祖宗”或“老天爺”留給我們共同的寶貴財(cái)富，其價(jià)值也理應(yīng)為全民所共享。

　　黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。” 那么，到底什么樣的公園才可以稱得上是“國(guó)家公園”？

　　“國(guó)家公園”的概念最早源自美國(guó)，名詞譯自英文的“ Na?鄄tional Park”，是指國(guó)家為了保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場(chǎng)所，而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域，是一種能夠合理處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用關(guān)系的行之有效的保護(hù)和管理模式。

　　世界上最早的“國(guó)家公園”為1872年3月美國(guó)建立的“黃石（樓盤）國(guó)家公園”，其基本思想是：國(guó)家公園不以營(yíng)利為目的，不能被少數(shù)營(yíng)利者掌管，而應(yīng)“讓人民得益、供人民享受”，只能由全體人民所信任的政府為著國(guó)家的長(zhǎng)久利益行使管理權(quán)利。之后，國(guó)家公園的概念即被全世界許多國(guó)家所使用，盡管各自的確切含義不盡相同，但基本意思都是指自然保護(hù)區(qū)的一種形式，其后又在美國(guó)等一些國(guó)家演變?yōu)榘▏?guó)家博物館在內(nèi)的一種中央政府對(duì)景區(qū)成本與管理兜底買單的管理體系。如美國(guó)國(guó)家公園管理局（Na?鄄tional Park Service）于1916年8月25日根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)的相關(guān)法案成立，隸屬于美國(guó)內(nèi)政部，主要負(fù)責(zé)美國(guó)境內(nèi)的國(guó)家公園、國(guó)家歷史遺跡、歷史公園等自然及歷史保護(hù)遺產(chǎn)。綜觀世界各國(guó)的國(guó)家公園，無不經(jīng)歷了一個(gè)立足本國(guó)資源實(shí)際的探索與完善過程。

　　在我國(guó)，2005年，云南省香格里拉縣普達(dá)措國(guó)家公園開始規(guī)劃建設(shè)，2007年6月21日揭牌，成為我國(guó)大陸首個(gè)宣稱按照國(guó)際規(guī)范模式來進(jìn)行建設(shè)、管理、保護(hù)的國(guó)家公園，但地方政府命名“國(guó)家公園”的“合法性”一直備受質(zhì)疑，也與發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家公園實(shí)踐很不一致。2008年6月6日，國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)云南為國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)省。2008年10月8日，環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家旅游局正式宣布試點(diǎn)建設(shè)中國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)單位--黑龍江湯旺河國(guó)家公園。“十二五”期間，整個(gè)云南省在總結(jié)“國(guó)家公園”建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)了蒼山、騰沖火山、保山高黎貢山、昆明（樓盤）轎子山、元陽梯田和曲靖（樓盤）珠江源六大國(guó)家公園，初步構(gòu)建起全省的“國(guó)家公園”體系。不難看出，我國(guó)對(duì)“國(guó)家公園”探索主要在基層，國(guó)家層面也只是部門的介入。

　　其實(shí)，我國(guó)根本沒有真正意義上的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，也還沒有具體推行國(guó)家公園制度。盡管三中全會(huì)《決定》為我國(guó)重要景區(qū)指明了發(fā)展方向，但鑒于國(guó)家公園制度建立的復(fù)雜性、艱巨性，實(shí)施國(guó)家公園體制的時(shí)間表和路線圖都還尚未成形。目前，官方和民間都在召開各種會(huì)議進(jìn)行討論和推進(jìn)，但也莫衷一是，甚至有些場(chǎng)合還吵得一塌糊涂。在這種情況下，倉促實(shí)行真正意義上的國(guó)家公園制度是不夠慎重、也不夠負(fù)責(zé)的行為。

　　綜合國(guó)內(nèi)外情況，結(jié)合多年來對(duì)國(guó)家公園的密切關(guān)注和深入思考，筆者兩年前提出了建立國(guó)家公園預(yù)備清單制度，同時(shí)呼吁實(shí)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)，進(jìn)一步建議如下。

　　全國(guó)人大應(yīng)盡快制定《中華人民共和國(guó)國(guó)家公園法》，以期規(guī)范管理一批公益型景區(qū)，建立國(guó)家、省、市三級(jí)公益景區(qū)體系，實(shí)行免票或者低票價(jià)，并由中央政府明確在條件成熟時(shí)實(shí)行國(guó)家公園制度的時(shí)間表與路線圖，而不是直接選定景區(qū)建立國(guó)家公園，也不僅僅是進(jìn)行一些國(guó)家公園的試點(diǎn)。

　　近年來，日益增多的旅游人數(shù)彰顯著我國(guó)改革開放的偉大成果，因?yàn)檎歉母镩_放讓很多人逐漸富有，具備了旅游消費(fèi)能力，擁有了旅游的權(quán)利。中央提出實(shí)行國(guó)家公園制度，對(duì)部分旅游景區(qū)實(shí)現(xiàn)完全公益化的零票價(jià)或低票價(jià)，本意是給全民的旅游福利，近年輿論的核心訴求也集中于此。然而，福利的本質(zhì)應(yīng)該是全民普惠或者偏向弱勢(shì)群體，而旅游畢竟要以大額交通費(fèi)的支出為先決條件，國(guó)家公園這個(gè)“福利”卻實(shí)際上最終只會(huì)落在具有出游能力的富裕人群身上，也就違背了福利的本意，特別是目前在醫(yī)療、養(yǎng)老、科教文衛(wèi)等諸多方面都未實(shí)現(xiàn)福利全覆蓋的情況下，景區(qū)門票的免費(fèi)或低價(jià)會(huì)導(dǎo)致實(shí)際上有違社會(huì)公平的客觀后果。

　　那么，在應(yīng)該保障公民旅游權(quán)利、而不是保障全民旅游福利的情況下，旅游包括景區(qū)就必須體現(xiàn)消費(fèi)的本質(zhì)，必須遵循市場(chǎng)的規(guī)律，考慮成本、價(jià)值等方面因素，即使一部分具有公益性質(zhì)的景區(qū)，未來由政府來買單，也不能草率結(jié)束現(xiàn)有的開發(fā)、管理模式，旅游者作為消費(fèi)者支付成本也是合理的?，F(xiàn)有模式是在改革開放初期的歷史條件下形成的，當(dāng)時(shí)中央政府面對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求和條件局限，實(shí)行了國(guó)家、集體、個(gè)人等“五個(gè)一起上”和“誰投資誰受益”的景區(qū)開發(fā)政策，推行國(guó)家公園體制必然涉及對(duì)其中相當(dāng)大一部分景區(qū)非常復(fù)雜的回購問題。

　　因此，筆者主張?jiān)谕菩袊?guó)家公園體制試點(diǎn)的同時(shí)，國(guó)家可以在《國(guó)家公園法》制定之后，確定路線圖和時(shí)間表，在過渡期內(nèi)，選擇大約100個(gè)最具代表性和保護(hù)價(jià)值的景區(qū)列入《國(guó)家公園預(yù)備清單》，實(shí)行“國(guó)家公園預(yù)備清單制度”。所謂預(yù)備，即成為真正國(guó)家公園的一個(gè)過渡階段。例如，日本的自然公園系統(tǒng)就是由國(guó)家公園、準(zhǔn)國(guó)家公園和都道府縣自然公園共同組成的。

　　國(guó)家公園預(yù)備清單，還意味著是過渡期內(nèi)的一種與國(guó)家公園試點(diǎn)并行的特殊的景區(qū)管理制度。在正式實(shí)行國(guó)家公園制度的過渡期內(nèi)，在完成預(yù)備清單篩選的基礎(chǔ)上，明晰入選景區(qū)的產(chǎn)權(quán)，正式授權(quán)地方政府托管，明晰責(zé)權(quán)利，執(zhí)行以“合理成本+合理利潤(rùn)”為原則的門票定價(jià)機(jī)制，并仿效上市公司按年度公布經(jīng)過第三方審核的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，將其經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況置于全社會(huì)監(jiān)督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益，最終，在國(guó)家公園成功試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在過渡期結(jié)束后，讓預(yù)備清單中的景區(qū)一次性或分批升級(jí)為真正意義上的國(guó)家公園，由中央政府承擔(dān)國(guó)家公園的開發(fā)與管理的責(zé)任?？傊瑖?guó)家公園涉及全民福利，關(guān)系旅游發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大局，需要給予更多的耐心，立足實(shí)際，穩(wěn)中求進(jìn)，通過將試點(diǎn)期與過渡期并行，通過設(shè)立“國(guó)家公園預(yù)備清單”制度實(shí)現(xiàn)循序漸進(jìn)，方能建立現(xiàn)實(shí)可行、基礎(chǔ)穩(wěn)固的國(guó)家公園體系。