“撤縣改市”迫在眉睫

　　馮俏彬說，城市化的根本內(nèi)涵就是城市人口增加，農(nóng)村人口減少，這是最直接、最簡單的邏輯。

　　“城鎮(zhèn)化率達到80%，也就是需要12億人住在城鎮(zhèn)，現(xiàn)在6億多再增加5億多人的話，現(xiàn)在城市都擠成什么樣子了？生活水平大幅下降，12億人擁擠在城市你再怎么建設也來不及。”全國政協(xié)常委、北京大學光華管理學院名譽院長厲以寧教授曾表示，“所以一定要走適合中國國情的道路，中國的城鎮(zhèn)化率應該是老城區(qū)向新城區(qū)到新社區(qū)。”

　　“在城鄉(xiāng)一體化的進程中，非常關鍵的一點是要解決人往哪里去的問題。我們需要有大量的中小城鎮(zhèn)，這里的中小城鎮(zhèn)不是空間上的城鎮(zhèn)建設，而是從體制上認可的城市身份。這是我們在行政建制上最大的難題。”馮俏彬說。

　　根據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國50萬以下人口的城市共有380個，即小城市的數(shù)量為380個。

　　“現(xiàn)在從我們行政體制基本上限制中小城市的建設，中小城市基本上處于高度停滯階段。”馮俏彬說，“在行政區(qū)劃方面，縣和鎮(zhèn)是農(nóng)村政區(qū)的概念，市才是城市的概念。而1997年以后，縣改市的政策全面叫停。近兩年，才剛有松動，放了幾個縣改市。”

　　馮俏彬發(fā)現(xiàn)，在限制縣改市的同時，部分有需求的地方把方向轉(zhuǎn)向了“縣改區(qū)”，或是“省管縣”，而有些時候，這種“改”是違背經(jīng)濟規(guī)律的。

　　根據(jù)民政部數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個增至2011年的857個，縣級市則從400個下降到369個。一些百強縣諸如著名的順德市、錫山市、吳江市等相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。

　　馮俏彬在研究中建議：在“十三五”期間，必須要順應我國城市化發(fā)展的需要，將改革重點集中到以縣鎮(zhèn)為主的政區(qū)改革上，推動一大批符合條件的縣、鎮(zhèn)由農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化。

　　據(jù)悉，全國已有165個縣“撤縣設市”申報材料已報國務院排隊待審批。

　　馮俏彬提示到，行政體制改革會給財政體制改革帶來種種的困擾，而行政體制里最大的問題就是農(nóng)村政區(qū)向城市政區(qū)轉(zhuǎn)化基本上沒有通道。

　　“必須立即重啟‘撤縣改市’，其重要性和緊迫程度一點兒都不亞于放開二胎！”馮俏彬表示。

　　“在執(zhí)行中，縣改市對于很多官員來講意味著更大的權力，更多的財政收入等，所以，縣改市在控制不好的情況下，確實意味著機構、官位以及行政成本的急劇增加。并且，由于民政部提出的縣改市的標準已經(jīng)嚴重過時，已很難起到篩選的作用，就很少有縣改市獲批了。”馮俏彬分析說。

　　研究建議，為了防止曾經(jīng)縣改市出現(xiàn)的問題，重啟縣改市還需要重新修改撤縣改市的標準，從經(jīng)濟、人口、社會發(fā)展、市政設施四個方面，分東、中西部給出量化條件。標準只是撤縣改市的“門檻”，而不是充分條件。另外，還要，適度弱化行政級別與權力大小之間過于緊密的關聯(lián)。

　　研究還發(fā)現(xiàn)，改革開放以后，形成了一大批巨型鎮(zhèn)、特強鎮(zhèn)、特大鎮(zhèn)。其中，根據(jù)六普的數(shù)據(jù)，廣東佛山市獅山鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達到665000人。常住人口排名前十的鎮(zhèn)中有六個都分布在廣東東莞市，其常住人口均超過35萬人。

　　馮俏彬建議，應該擴大鎮(zhèn)級市的試點。“可以在經(jīng)濟、人口、社會發(fā)展、市政設施、區(qū)位等方面設立具體的標準以規(guī)范鎮(zhèn)級市的設立。例如，其中，在經(jīng)濟方面，她建議，全鎮(zhèn)的財政總收入位于全省鎮(zhèn)前列，第二三產(chǎn)業(yè)增加值占鎮(zhèn)GDP比重的80%以上，第二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口比重達到80%以上。”

　　推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化是關鍵

　　除了從改革行政體制的方面解決城鄉(xiāng)一體化中“人往哪里去”的問題，研究表明，推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化是城鄉(xiāng)一體化進程中的最關鍵問題，是龐大農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的根本之策，是城市工商資本下鄉(xiāng)的前提條件。

　　“解決‘三農(nóng)’問題要在城市化、工業(yè)化、市場化和全球化的背景下解決，解決這個問題農(nóng)村的問題不能靠農(nóng)村自身解決，一定要和城市聯(lián)動，聯(lián)動有個重要的問題，城里的人員、城里的工商資本、城里的要素要能下鄉(xiāng)。”馮俏彬認為。

　　研究認為第一層次的基本公共服務包括義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)服務、住房保障等方面的服務保障。

　　但是，城鄉(xiāng)基本公共服務一體化并不容易做到，馮俏彬的研究認為，推動其實現(xiàn)，面臨著制度障礙。第一，城鄉(xiāng)基本公共服務制度碎片化、標準不統(tǒng)一，比如，像社保制度，不同的人群，不同的地域會造成制度不一樣。

　　“第二，財政部門對基本公共服務涉及到的權力性支出充滿了畏懼。權力性支出是一種法定支出，涉及農(nóng)業(yè)、教育、科技等領域。財政部門在十八大三中全會報告中非常重要的突破就是要取消財政支出和某些重點支出掛鉤事項。但是，對于權力性支出究竟要控制到什么程度，是現(xiàn)代財政一個可以商討的話題。”馮俏彬說。

　　第三，中央與地方之間在基本公共服務方面的相關事權、支出責任迄今沒有劃清。

　　“第四，整體推進與地方試點之間存在內(nèi)在矛盾。試點之后的結果就是地方試不下去，比如江蘇和安徽做的試點，試點農(nóng)民工市民化與財政轉(zhuǎn)移支付掛鉤。后來我們了解到，因為人是流動的，變化的試點測算無法進行。”

　　對此，研究也提出了相應的政策建議，在促進社會公平、共享經(jīng)濟發(fā)展成果、保持財政可持續(xù)、為經(jīng)濟長遠發(fā)展夯實基礎的原則下，逐步推進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。要建立基本公共服務的國家標準，同時允許基本公共服務的合理區(qū)域差異。要加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務的制度銜接、并軌。要將社會保障明確為中央與地方共同事權，中央制度要承擔主要資金責任，地方政府負責管理營運。要強化升級政府的“轄區(qū)責任”。社會保障全國統(tǒng)籌要有時間表和路線圖。