實(shí)施城市更新行動(dòng)，轉(zhuǎn)變城市開發(fā)建設(shè)方式和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)提升城市品質(zhì)、滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

　　《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者注意到，自從“城市更新”被正式寫入《政府工作報(bào)告》后，全國(guó)各地加快了城市更新的步伐，陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)的行動(dòng)計(jì)劃和任務(wù)目標(biāo)，積極探索可持續(xù)的實(shí)施模式。

　　“城市更新項(xiàng)目往往會(huì)涉及公共職能和公共利益，涉及到大量社區(qū)公眾的參與和協(xié)商，項(xiàng)目更新過程中需要更頻繁地與政府進(jìn)行溝通和決策。所以，無論是政府管理、公眾的參與、社會(huì)資本的投資，還是開發(fā)商的運(yùn)營(yíng)能力，各個(gè)方面都會(huì)面臨一定的挑戰(zhàn)，都需要逐步摸索，然后形成一定的實(shí)踐模式。”仲量聯(lián)行華北區(qū)戰(zhàn)略顧問部總監(jiān)王飛分析指出。

　　多地出臺(tái)城市更新細(xì)則

　　2021年，“城市更新”被首次寫入《政府工作報(bào)告》，而今年的《政府工作報(bào)告》更是將“有序推進(jìn)城市更新”列入2022年重點(diǎn)工作，并提出“再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)”。

　　記者注意到，隨著城市更新相關(guān)配套政策的不斷落地和實(shí)施，各地在鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與、相關(guān)的規(guī)劃和資金等方面，支持力度不斷加大。而城市核心區(qū)街區(qū)更新、城市公共空間提升、老舊小區(qū)改造、老舊工業(yè)廠房改造、傳統(tǒng)商務(wù)樓宇改造、傳統(tǒng)商圈改造將成為城市有機(jī)更新項(xiàng)目的重點(diǎn)。

　　如長(zhǎng)沙市提出“差異化更新”理念，將建成區(qū)劃分為更新核心區(qū)域和外圍區(qū)域兩個(gè)部分，核心區(qū)域以歷史文化保護(hù)和綜合整治為主，逐步向外疏解人口及非核心城市功能，外圍區(qū)域承接核心區(qū)疏解功能，加快片區(qū)功能布局完善，提升城市品質(zhì)。

　　成都市則在國(guó)土空間總體規(guī)劃中編制城市更新專章，確立“提升城市競(jìng)爭(zhēng)力和宜居度”的總體目標(biāo)，提出更新總體指引。劃定173個(gè)更新單元，以產(chǎn)業(yè)空間、文化空間、交通空間、生態(tài)空間四類更新為重點(diǎn)，帶動(dòng)城市整體更新。

　　同樣作為住建部首批21個(gè)城市更新試點(diǎn)城市的南京市，則提出探索打破傳統(tǒng)的“小區(qū)”概念，推進(jìn)相鄰小區(qū)及周邊地區(qū)聯(lián)動(dòng)改造。以老舊小區(qū)改造為契機(jī)，整合利用城區(qū)公共空間，推動(dòng)小區(qū)內(nèi)外公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)聯(lián)動(dòng)的城市更新，促進(jìn)居住社區(qū)品質(zhì)提升。據(jù)了解，南京今年計(jì)劃改造老舊小區(qū)128個(gè)，建筑面積276萬平方米，惠及群眾3.69萬戶。

　　值得一提的是，住建部在去年發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問題的通知》中，曾指出有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹，變相抬高房?jī)r(jià)，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問題。

　　為此，住建部提出，要嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、嚴(yán)格控制大規(guī)模增建、嚴(yán)格控制大規(guī)模搬遷、保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續(xù)城市特色風(fēng)貌、探索可持續(xù)更新模式、加快補(bǔ)足功能短板、提高城市安全韌性等多項(xiàng)城市更新規(guī)劃原則和指導(dǎo)意見。

　　記者發(fā)現(xiàn)，在各地出臺(tái)的城市更新計(jì)劃中，“不大拆大建”已成為統(tǒng)一共識(shí)。

　　如北京市即提出，北京城市更新堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造。

　　根據(jù)住建部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2021年年底，全國(guó)已有411個(gè)城市實(shí)施2.3萬個(gè)城市更新項(xiàng)目，各地出臺(tái)的有關(guān)地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見超過200個(gè)。在實(shí)踐中，各地不斷創(chuàng)新實(shí)施模式，出臺(tái)地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見等超過200個(gè)，不斷完善支持存量更新的政策舉措，逐步探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式。

　　創(chuàng)新實(shí)踐

　　“其實(shí)，城市更新的定義很寬泛，不同的城市對(duì)于城市更新項(xiàng)目的定義又不太一樣。比如，在北京，凡是拆除重建的項(xiàng)目都不算城市更新。而深圳的城市更新政策的口徑和范圍要更寬泛，分為拆除重建類和綜合整治類，涵蓋了舊改、工改、舊商業(yè)區(qū)改造等。”王飛指出。

　　事實(shí)上，實(shí)施城市更新行動(dòng)，重點(diǎn)在于推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。對(duì)于特大城市而言，其主要任務(wù)更側(cè)重于“存量更新”和“有機(jī)更新”。

　　日前，北京市對(duì)16項(xiàng)城市更新“最佳實(shí)踐”和18項(xiàng)城市更新“優(yōu)秀案例”評(píng)選進(jìn)行公示。其中，“最佳實(shí)踐”包括了首鋼老工業(yè)區(qū)（北區(qū)）更新、勁松（一區(qū)二區(qū)）老舊小區(qū)有機(jī)更新、西單文化廣場(chǎng)升級(jí)改造（西單更新場(chǎng)）、菜市口西片老城保護(hù)和城市更新等，涉及了多個(gè)方面。

　　以西單文化廣場(chǎng)升級(jí)改造（西單更新場(chǎng)）為例，據(jù)項(xiàng)目實(shí)施主體華潤(rùn)置地介紹，西單更新場(chǎng)在建筑設(shè)計(jì)之初，需要解決很多沖突點(diǎn)。

　　如空間上，項(xiàng)目原有的地上和地下相互割裂開來，沒有發(fā)生互動(dòng)聯(lián)系；功能上，項(xiàng)目緊鄰長(zhǎng)安街，同時(shí)又地處西單商圈的第一站，要兼顧沿長(zhǎng)安街的建筑形象和商業(yè)活力展示，這就導(dǎo)致了新與舊、上與下、動(dòng)與靜、規(guī)矩與活力、文

　　化與商業(yè)看似矛盾的秩序在這里交匯，如何解決這些矛盾是項(xiàng)目設(shè)計(jì)首要面臨的問題。

　　因此，項(xiàng)目采用了“主體-資金-空間-運(yùn)維”四位一體的方式，以“減量”“提質(zhì)”“增綠”為核心理念進(jìn)行全方位的升級(jí)改造。

　　據(jù)了解，改造前，該項(xiàng)目地下商業(yè)空間4層，總建面約4.3萬平方米，層高低，空間局促，商戶多為攤位形式；樓板重新規(guī)劃后，現(xiàn)在包括車庫(kù)減為3層，總建筑面積減到3.5萬平方米，商業(yè)面積由改造前的2.2萬平方米減至0.6萬平方米，原有的小商品低端業(yè)態(tài)也得到疏解，凝練為精致的小體量商業(yè)中心。

　　在“提質(zhì)”方面，項(xiàng)目改變了原來類似于小商品批發(fā)市場(chǎng)的業(yè)態(tài)，更新場(chǎng)定位“青年、藝文、潮流”，通過高度復(fù)合的業(yè)態(tài)規(guī)劃，融合城市商務(wù)休閑功能、消費(fèi)功能、文化功能，滿足城市高質(zhì)量發(fā)展階段需要，成為西單年輕時(shí)尚潮流發(fā)聲地，形成了年輕人重返西單的社會(huì)效應(yīng)。

　　此外，項(xiàng)目還貫徹“城市森林”理念，在西單商業(yè)區(qū)覆蓋1.12萬平方米綠地，借助微地形變化營(yíng)造接近自然狀態(tài)的“城市綠肺”，達(dá)到“增綠”的目的。

　　“西單文化廣場(chǎng)升級(jí)改造，作為踐行城市二次開發(fā)途徑下老舊商業(yè)設(shè)施提升的成功試驗(yàn)場(chǎng)，在老舊商場(chǎng)升級(jí)改造、調(diào)整功能、提升活力、建筑功能混合及地下空間復(fù)合利用等方面進(jìn)行了深度實(shí)踐。以城市更新中的‘減量’‘提質(zhì)’‘增綠’為立足點(diǎn)，在長(zhǎng)安街畔為市民提供一處休憩購(gòu)物的場(chǎng)所，成為了首都核心區(qū)城市更新的典范。”華潤(rùn)置地相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

　　資金難題待解

　　“當(dāng)前，老舊小區(qū)改造面臨的主要挑戰(zhàn)是資金問題。因?yàn)槠渚哂泻軓?qiáng)的公共屬性，主要依靠申請(qǐng)專項(xiàng)資金來建設(shè)，所以目前多是依據(jù)‘一區(qū)一策’的原則，根據(jù)老舊程度的不同，分期實(shí)施。”中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院裝配院設(shè)計(jì)總監(jiān)潘磊告訴記者。

　　事實(shí)上，老舊小區(qū)改造內(nèi)容豐富，大規(guī)模展開必將對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生強(qiáng)力的拉動(dòng)作用，但也需認(rèn)識(shí)到，以往的改造工作主要采取政府包攬、工程主導(dǎo)的模式，大量的資金需要政府承擔(dān)，對(duì)地方財(cái)政形成不小壓力。

　　“之前國(guó)內(nèi)的開發(fā)商都是采取追求高周轉(zhuǎn)、獲取快速回報(bào)的短期效益行為，但這種模式很難支持長(zhǎng)期的城市更新項(xiàng)目。因?yàn)槌鞘懈律婕暗搅斯姷膮⑴c、政府公共利益保障的決策，所以它在時(shí)間上有很強(qiáng)的不確定性，審批流程要比一般的建設(shè)項(xiàng)目要更加得復(fù)雜。”王飛指出。

　　王飛認(rèn)為，開發(fā)商從原來的開發(fā)行為可能要變成金融的投資行為，以及加上長(zhǎng)期的運(yùn)營(yíng)行為。開發(fā)可能變成整個(gè)項(xiàng)目當(dāng)中的一環(huán)，但不是一個(gè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力。運(yùn)營(yíng)能力可能是核心競(jìng)爭(zhēng)能力，長(zhǎng)期資本的融資能力和投資能力則是更強(qiáng)的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。

　　對(duì)此，筑福（北京）城市更新建設(shè)集團(tuán)董事長(zhǎng)董有在接受記者采訪時(shí)表示，老舊小區(qū)改造要注重投入及產(chǎn)出。銀行貸款必須得有抵押物和利息保障，所以在改造中，可形成資產(chǎn)包抵押給銀行，獲得建設(shè)資金。當(dāng)資金下來之后通過滿足合作條件的多方平臺(tái)公司進(jìn)行戰(zhàn)略合作協(xié)商，再組建SPV（特殊目的公司），即階段性項(xiàng)目平臺(tái)公司，由政府提供支持和財(cái)政補(bǔ)貼，項(xiàng)目公司提供融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理等專業(yè)服務(wù)，將老舊小區(qū)改造與片區(qū)綜合開發(fā)有機(jī)結(jié)合，形成老舊小區(qū)綜合開發(fā)改造模式。

　　“通過這種建設(shè)、移交、運(yùn)營(yíng)的BTO模式，可以使閑置的土地房產(chǎn)再開發(fā)，形成資產(chǎn)包，系統(tǒng)化地構(gòu)建老舊小區(qū)改造的頂層設(shè)計(jì)和閉環(huán)式的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，創(chuàng)新了老舊小區(qū)融資模式和老舊小區(qū)改造資產(chǎn)證券化之路。”董有指出。