“大紅門的服裝批發(fā)市場清退了，環(huán)境不像以前那么亂了，規(guī)劃上還新添了一處豐臺服務中心和城市圖書館。”家在北京豐臺大紅門附近的田女士對《財經國家周刊》記者說，這一兩年居住環(huán)境的變化非常顯著，希望政府的新規(guī)劃能夠盡快落地。

　　田女士感受到的變化，是北京推動城市更新的諸多項目之一。近日，北京市住建委發(fā)布《北京市城市更新條例（征求意見稿）》（下稱《條例》）公開征求意見，這意味著北京將“城市更新”提高到了“立法層面”，成為上海、廣州、深圳之后，第四個針對城市更新專門立法的一線城市。

　　城市更新加速進入立法時代，源于這一城市戰(zhàn)略的密集落地。截至2021年底，全國共有411個城市實施了2.3萬個城市更新項目，總投資已經超過5.3萬億元。

▲在南京小西湖片區(qū)，一名居民走過改造一新的共享花園。新華社記者 楊磊 攝

　　北京推動城市更新立法

　　多位接受采訪的專家表示，北京的《條例》破解了多個城市更新領域現(xiàn)行的政策堵點，在強化規(guī)劃土地保障、加大支持力度方面具有創(chuàng)新突破。

　　例如，《條例》明確了6大類12項更新內容，強調了“減量發(fā)展”，不搞“大拆大建”。同時，結合首都城市特點，堅持“留改拆”并舉，采用小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)的更新模式，統(tǒng)籌推進首都功能核心區(qū)城市更新，促進老城整體保護。

　　比如，其中提到，可采用申請式退租、換租、房屋置換等方式，完善配套功能，改善居住環(huán)境，加強歷史文化保護，恢復傳統(tǒng)四合院基本格局。

　　在老舊小區(qū)改造方面，提出經業(yè)主共同決定，業(yè)主共有的設施與公共空間，可通過改擴建用于補充小區(qū)便民服務設施、增加停車位，實施老舊住宅樓房加裝電梯等政策。

▲加裝了電梯的北京市朝陽區(qū)和平街街道勝古北里社區(qū)13號樓。新華社記者 鞠煥宗 攝

　　“從北京城市更新的實踐支撐和政策基礎來看，當前立法的基本條件已經比較成熟。”一位接近住建部的消息人士告訴《財經國家周刊》記者，立法具有根本性和穩(wěn)定性，是推進城市更新制度化建設的客觀要求。

　　華潤置地城市更新部門人士對《財經國家周刊》記者說，“北京城市更新的類型多、數(shù)量大，而前期各類社會主體的實踐經驗和制度政策，均有必要通過法規(guī)的形式進一步明確和固化。”

　　他表示，對于企業(yè)參與者來說，立法能夠使城市更新的方向、邊界、保障等更加清晰，市場主體可以結合自身業(yè)務特點，找準切入點和發(fā)力點，調配資源力量，更好地服務城市更新這個戰(zhàn)略布局，同時在其中實現(xiàn)企業(yè)自身的高質量發(fā)展。

　　事實上，北京的城市更新立法早就在規(guī)劃之中。

　　2021年11月30日，北京市人大常委會第九十七次主任會議審議通過了《北京市城市更新條例》立項論證申請。2022年1月8日，北京市公布了“2022年的立法計劃”，其中就包括《北京市城市更新條例》。

　　“隨著《條例》后續(xù)正式頒布實施，北京城市更新工作的‘四梁八柱'法治政策體系基本形成，將為城市更新實踐提供更加全面系統(tǒng)、更加權威穩(wěn)定的制度供給保障。”愿景集團副總裁張恒斌表示。

　　治理‘大城市病’，破解城市發(fā)展的短板

　　城市更新是城市發(fā)展的基本規(guī)律，正如人體的新陳代謝。

　　6月10日，住建部總經濟師楊保軍公開表示，“我國已經走過四十多年的快速城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展積累許多的矛盾和問題，亟需通過城市更新來治理‘大城市病’，破解城市發(fā)展的短板。”

　　前述接近住建部消息人士說，在過去二三十年的城市建設中，包括舊改、棚改等都可以算作是城市更新的手段，但始終沒有形成一個總綱性的法律法規(guī)，沒有法治保障，就無法從根上解決城市更新中的難點與堵點。

　　首先，就是帶來了“大拆大建”的問題。同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張松在接受采訪時認為，部分地區(qū)和城市，沒有準確理解“有機更新”的內涵，將城市更新演變成簡單的土地收儲和商業(yè)開發(fā)行為。

　　在張松看來，對原住居民進行大規(guī)模動遷，對所有建筑進行徹底拆除重建，容易造成城市社會結構的瓦解、歷史文化積淀的消失、自然生態(tài)環(huán)境的破壞，帶來許多新的社會問題。

　　2021年8月，住建部專門發(fā)布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》，對此項問題進行糾偏，在本輪各地發(fā)布的更新辦法和立法中，也一致強調了要杜絕“大拆大建的行為”，將“人民城市人民建，人民城市為人民”思想貫穿到所有環(huán)節(jié)。

　　另外，社會關注度和討論度最高的，莫過于對“留守戶”困局的破解之舉。廣州市人民政府法律顧問龔軍偉表示，長久以來，“留守戶”的存在更像是“一票否決制”，由此催生的舊改項目停擺現(xiàn)象十分常見。典型的比如廣州天河的冼村舊改項目，由于部分村民堅持不簽約，項目多方持續(xù)拉鋸，推進耗時已超過10年，給參與各方帶來了巨大資金壓力。

　　從公開信息看，在這一輪發(fā)布的更新辦法中，多地創(chuàng)設了“個別征收+行政訴訟”制度。簡單來說，地方政府應以調解為主，如果實在調解不成，在其他條件滿足的情況下，“留守戶”或將面臨被征收的命運。

　　易居企業(yè)集團CEO丁祖昱表示，許多有開發(fā)實力、運營優(yōu)勢的品牌房企，正是由于更新項目轉變?yōu)橥羶Φ牟淮_定性、長周期資金沉淀的風險等因素不敢輕易涉足，本次有了法律法規(guī)的保障，等于給難題“撕開了一個缺口”，未來我國城市更新有望進一步提速。

　　一項復雜的系統(tǒng)工程

　　在北京之前，已有包括上海、廣州、深圳等三個一線城市發(fā)布城市更新條例或相關征求意見稿。

　　今年5月30日，上海發(fā)布的《加快經濟恢復和重振行動方案》中，將城市更新作為一項重點內容，提出“未來將加強城市更新規(guī)劃編制、政策支持和要素保障，年內新啟動8個以上城中村改造項目。”

　　上海是我國眾多老工業(yè)基地之一，市內存量工業(yè)用地過多、土地使用粗放、產出較低的問題日益凸顯，成為政府的一塊“心病”。近年來，上海嘗試進行城市改造的項目試點，比如靜安區(qū)上?；疖囌镜墓簿G地改造，以及靜安區(qū)“東斯文里”的歷史建筑保護等，在存量改造的過程中積累了許多一手經驗。

　　與上海類似，北京的城市發(fā)展也已經進入“減量雙控、以存量更新為主”的階段。

　　尤其是，作為國家的首都、千年古都，北京具有保護價值的老建筑資源特別豐富，更加需要注重歷史文化的保護傳承，在此前的相關調研和政策反饋中，不少專家都建議，北京的城市更新“應以保護性修繕、恢復性修建”為主。

▲北京西城區(qū)大柵欄街道的楊梅竹斜街。新華社記者 羅曉光 攝

　　而另外兩個一線城市，深圳和廣州的境況更為相似。“廣州和深圳的城市發(fā)展，不受‘減量'約束，城市更新實施中更側重于拆除重建。”首佳顧問咨詢（北京）集團有限公司的研究員陳潔瓊說，這兩個城市強調的是政府統(tǒng)籌，市場運作，政策紅利更為突出，市場化程度更高，社會資本參與更多。

　　除去一線城市，國內還有近30個城市在2022年的地方政府工作報告中提出實施城市更新行動。

　　比如，天津的濱海新區(qū)提出更新總面積2283平方千米，包括5個開發(fā)區(qū)、16個街道和5個鎮(zhèn)，至2025年要完成1000億元的城市更新資產投資；南京則重點聚焦在玄武區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、鼓樓區(qū)、棲霞區(qū)等老城區(qū)，提出推動老舊廠房如南京老煙廠改造，以及浦口火車站歷史風貌區(qū)改造等。

　　一位受訪專家提示，實施城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程。尤其考慮到我國不同城市的發(fā)展程度、實際情況差距非常大，各地還需結合自身實際，如城市化發(fā)展階段、產業(yè)結構、土地使用現(xiàn)狀、產業(yè)發(fā)展趨勢等特性進行立法，設計出更具操作性和針對性的更新模式。

　　“住建部正在牽頭研究完善城市更新制度政策、推動實施城市更新行動。”楊保軍說，這項工作十分復雜，需要社會各界的廣泛參與，進行研究探討、建言獻策、共同行動。