馮奎（中國(guó)區(qū)域科學(xué)協(xié)會(huì)副理事長(zhǎng)、研究員）

　　近期，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。這不僅凸顯了城市更新投資在推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用，更反映出其在穩(wěn)增長(zhǎng)中的重要性。

　　當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)65%，城市發(fā)展進(jìn)入增量建設(shè)與存量更新并重的新階段。隨著城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張、功能迭代升級(jí)，老舊設(shè)施改造、空間優(yōu)化等需求日益迫切，城市更新投資規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

　　這次《意見(jiàn)》重點(diǎn)提出8方面城市更新任務(wù)，包括既有建筑改造利用；推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造；開(kāi)展完整社區(qū)建設(shè)；推進(jìn)老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造；完善城市功能；加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造；修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)；保護(hù)傳承城市歷史文化等。僅就這些領(lǐng)域來(lái)看，預(yù)計(jì)未來(lái)5年，每年在城市更新領(lǐng)域投資總額應(yīng)10萬(wàn)億元左右，將成為拉動(dòng)內(nèi)需、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵力量。

　　城市“生命線”的系統(tǒng)升級(jí)尤為迫切。這部分更新范圍涵蓋供排水、燃?xì)?、供熱等地下管網(wǎng)更新改造、經(jīng)濟(jì)集約型綜合管廊建設(shè)，以及污水處理體系升級(jí)等核心領(lǐng)域。以地下管網(wǎng)為例，我國(guó)部分城市管網(wǎng)服役年限超50年，滲漏、老化問(wèn)題突出，改造需求迫切。

　　城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，既能改善民生還能釋放消費(fèi)潛力。全國(guó)2000年前建成的老舊小區(qū)約17萬(wàn)個(gè)，保守估計(jì)僅基礎(chǔ)類改造投資需求即達(dá)1.2萬(wàn)億元，疊加加裝電梯、智慧社區(qū)等項(xiàng)目，總市場(chǎng)規(guī)模至少將再多增幾萬(wàn)億元。

　　老舊街區(qū)、廠區(qū)及城中村改造能夠有效激活城市存量空間價(jià)值。商業(yè)街區(qū)升級(jí)可推動(dòng)傳統(tǒng)商圈向體驗(yàn)式、智慧化消費(fèi)中心轉(zhuǎn)型；老舊廠區(qū)可轉(zhuǎn)型為文創(chuàng)園區(qū)、科創(chuàng)基地等新興載體；城中村改造關(guān)聯(lián)到公共服務(wù)設(shè)施補(bǔ)短板、土地集約利用等。全國(guó)部分重點(diǎn)城市待改造城中村項(xiàng)目，預(yù)估投資規(guī)模就已超萬(wàn)億元。

　　歷史文化與公共空間更新能提升城市軟實(shí)力，也是重要的投資領(lǐng)域。一方面，歷史街區(qū)改造需兼顧保護(hù)與活化，可通過(guò)數(shù)字化展示、文旅融合等方式，讓歷史建筑“活起來(lái)”；另一方面，口袋公園、社區(qū)綠地等小微空間的建設(shè)，可有效緩解城市“綠色空間饑渴”。

　　盡管城市更新投資前景廣闊，但當(dāng)前項(xiàng)目落地仍面臨一些挑戰(zhàn)，核心在于投資吸引力還有待提升。

　　許多城市更新項(xiàng)目投資回報(bào)周期長(zhǎng)。以老舊小區(qū)改造為例，除政府補(bǔ)貼外，企業(yè)需通過(guò)停車位收費(fèi)、廣告運(yùn)營(yíng)等方式回收成本，往往需要8—10年才能實(shí)現(xiàn)盈利。這與社會(huì)資本追求3—5年回報(bào)周期的訴求有差距，導(dǎo)致一些相關(guān)企業(yè)參與積極性不足。

　　一些城市更新項(xiàng)目還可能面臨融資問(wèn)題。由于一些項(xiàng)目周期長(zhǎng)、抵押物不足等問(wèn)題，銀行貸款審批門檻較高；發(fā)行債券則面臨信用評(píng)級(jí)要求高、融資規(guī)模受限等問(wèn)題。而新興融資模式如REITs，目前僅適用于部分收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，且發(fā)行流程復(fù)雜、底層資產(chǎn)確權(quán)難度大，目前還難以滿足大規(guī)模資金需求。

　　因此，要使數(shù)萬(wàn)億的城市更新投資落地，就亟需出臺(tái)配套政策，增強(qiáng)投資吸引力。

　　第一，加大財(cái)政支持力度，構(gòu)建多層次資金保障體系。中央層面，應(yīng)通過(guò)超長(zhǎng)期特別國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)投資，重點(diǎn)支持公益性強(qiáng)、收益性弱的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目；地方政府則可整合住建、財(cái)政等部門資金，設(shè)立城市更新專項(xiàng)資金，并在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，擴(kuò)大專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模。同時(shí)，探索建立“中央—地方—社會(huì)資本”的聯(lián)合投資基金，形成“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的資金合力。

　　第二，完善稅收優(yōu)惠政策，降低企業(yè)投資成本。需全面落實(shí)土地增值稅、契稅、印花稅減免政策，對(duì)符合條件的城市更新項(xiàng)目，可給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠；針對(duì)老舊小區(qū)改造、歷史文化保護(hù)等項(xiàng)目，可探索增值稅即征即退政策，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

　　第三，創(chuàng)新金融支持方式，拓寬多元化融資渠道。可考慮鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)“城市更新貸”等專屬信貸產(chǎn)品，延長(zhǎng)貸款期限至10—15年；應(yīng)推廣REITs試點(diǎn)，簡(jiǎn)化發(fā)行流程，擴(kuò)大底層資產(chǎn)范圍，將老舊廠房改造、商業(yè)街區(qū)運(yùn)營(yíng)等納入發(fā)行標(biāo)的；應(yīng)探索設(shè)立城市更新產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)“優(yōu)先級(jí)+劣后級(jí)”結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金等長(zhǎng)期資本參與。

　　第四，優(yōu)化用地政策，釋放土地要素活力。應(yīng)強(qiáng)化“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、土地要素跟著項(xiàng)目走”機(jī)制，允許土地混合開(kāi)發(fā)利用，支持工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為研發(fā)、文創(chuàng)等用途；應(yīng)建立低效用地盤活激勵(lì)機(jī)制，對(duì)主動(dòng)改造的企業(yè)給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)、地價(jià)優(yōu)惠；應(yīng)簡(jiǎn)化土地用途轉(zhuǎn)換審批流程，明確過(guò)渡期政策，降低企業(yè)用地成本和風(fēng)險(xiǎn)。

　　此外，還需要完善項(xiàng)目審批制度，打造高效服務(wù)環(huán)境，提升項(xiàng)目推進(jìn)效率，等等。通過(guò)一系列配套政策的協(xié)同發(fā)力，有望破解城市更新投資難題，釋放萬(wàn)億級(jí)市場(chǎng)潛力，為城市高質(zhì)量發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。