核心觀點

　　當前，中國城市發(fā)展已經(jīng)進入從增量供給到存量更新、從建設(shè)到治理的階段，實施城市更新要找到牽引方向，著重補短板、提品質(zhì)，打造宜居、韌性、智慧城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競爭力。

　　近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2030年，城市更新行動實施取得重要進展。

　　全國工程勘察設(shè)計大師、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時指出，實施城市更新行動是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必然選擇，是拉動投資、促進消費、穩(wěn)定增長、推動發(fā)展的重要抓手，是回應(yīng)群眾關(guān)切和不斷滿足人民對美好生活需要的重要舉措。當前，中國城市發(fā)展已經(jīng)進入從增量供給到存量更新、從建設(shè)到治理的階段，實施城市更新要找到牽引方向，著重補短板、提品質(zhì)，打造宜居、韌性、智慧城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量和城市競爭力。

　　城市更新是推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇

　　中國經(jīng)濟時報：您認為，新一輪城市更新的背景和意義是什么？具有哪些新趨勢和新特點？

　　王凱：實施城市更新行動首次出現(xiàn)在中央文件里，是黨的十九屆五中全會。2020年，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出“實施城市更新行動”，這是以習近平同志為核心的黨中央對進一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，是“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要明確的重大工程項目。

　　城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要標志。世界城鎮(zhèn)化規(guī)律表明，當城鎮(zhèn)化水平達到50%以上的時候，意味著該國或地區(qū)進入以現(xiàn)代文明為標志的城市社會。當城鎮(zhèn)化率達到60%后，其發(fā)展速度會有所放緩，直至趨于穩(wěn)定，英國、美國、日本等發(fā)達國家的城鎮(zhèn)人口年增長率現(xiàn)已基本處于平穩(wěn)階段。

　　過去40多年，我國經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化率從1978年（17.92%）到2024年（67%）提高了49.08個百分點。根據(jù)國際經(jīng)驗，當城鎮(zhèn)化率超過60%，到了相對成熟的中后期階段，城市建設(shè)發(fā)展就將進入從以外延擴張為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為主、從增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量更新和增量調(diào)整并重的新階段。

　　當前，我國城市更新面臨的背景是“一個轉(zhuǎn)段”“三個轉(zhuǎn)型”。

　　“一個轉(zhuǎn)段”是指我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了減速放緩的轉(zhuǎn)段時期，即城鎮(zhèn)化已從“大規(guī)模、快速化”轉(zhuǎn)向“中低速、微增長”時代。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2000—2010年，我國城鎮(zhèn)化率年均增長1.38個百分點；2010—2020年，城鎮(zhèn)化率年均增長1.39個百分點；2020—2023年，城鎮(zhèn)化率年均增長0.76個百分點。截至2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到67%，9.4億人生活在城鎮(zhèn)。

　　國際經(jīng)驗表明，當城鎮(zhèn)化率超過60%時，城市發(fā)展面臨住房、環(huán)境、交通等復(fù)合問題。當前，我國城市面臨過去快速發(fā)展時期遺留的“短板”（公共衛(wèi)生、品質(zhì)）問題，同時又面臨新的挑戰(zhàn)（氣候變化、減碳等）。新一輪城市更新的重點是解決快速發(fā)展中沒有解決的一些問題，包括解決老百姓關(guān)心的“急難愁盼”問題，補齊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，比如解決環(huán)境污染、公共衛(wèi)生、住房建設(shè)、功能優(yōu)化、安全生產(chǎn)等城市內(nèi)部的結(jié)構(gòu)性問題。因此，對城市既有設(shè)施、存量空間的改造是解決問題的重要抓手。

　　從“三個轉(zhuǎn)型”的角度來看，首先是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。我國經(jīng)濟發(fā)展的動力發(fā)生了深刻變化，正由過去的“出口導向、投資驅(qū)動”模式向“更多地依靠消費、服務(wù)業(yè)、技術(shù)進步”模式轉(zhuǎn)變。2000—2010年，我國出口依存度由20.58%增長至25.97%；2010—2020年，由25.97%下降至17.69%，下降了8.28個百分點。2022年，出口對GDP的貢獻率較2020年減少約8個百分點，投資對GDP的貢獻率減少約31個百分點。消費逐步成為主體，但仍低于發(fā)達國家居民消費占GDP比重普遍達到60%—70%的水平。2023年，科技進步對全國經(jīng)濟增長的貢獻率已達60%以上，服務(wù)業(yè)增加值占GDP的比重達到54.6%。我國出口依存度整體呈現(xiàn)下降趨勢，正在加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。

　　其次是社會轉(zhuǎn)型。人口總量開始減少，老齡化、少子化并存的結(jié)構(gòu)性問題日益突出。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，近10年來，我國人口自然增長率持續(xù)降低。2022年，人口自然增長率出現(xiàn)負值，為-0.6%。2020年，我國0—14歲兒童和65歲以上老人占比達到31.5%，育兒養(yǎng)老負擔不斷加重，總撫養(yǎng)比（非勞動年齡人口數(shù)與勞動年齡人口數(shù)之比）從2010年的34.2%大幅上升至2020年的45.9%。隨著總?cè)丝跍p少，城鎮(zhèn)化率增速下降，城鎮(zhèn)化率接近達峰，意味著我國城鎮(zhèn)化已從大規(guī)模、快速化發(fā)展時期進入高質(zhì)量、高品質(zhì)發(fā)展階段，城市發(fā)展從“建設(shè)時代”過渡到“治理時代”。

　　最后是能源轉(zhuǎn)型。中央已明確提出，我國力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。當前距離碳達峰不到5年，我國全面進入“減碳降碳”時期，但減碳任務(wù)面臨著經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)代化建設(shè)的巨大壓力。2030—2035年是城鎮(zhèn)人口峰值與碳排放峰值“兩峰疊加”的關(guān)鍵時期。減碳需要在滿足人民生活水平提升的同時實現(xiàn)總量控制。

　　在這樣的背景下，城市發(fā)展的路徑和方式就會發(fā)生重大變化，即從增量供給轉(zhuǎn)向存量更新。從某種意義上說，持續(xù)推進城市更新行動是順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的必然選擇。

　　過去，我國通過土地、生產(chǎn)要素等空間增量供給，推動城市快速發(fā)展，實現(xiàn)了對一般消費品的全面滿足。2000年我國建成區(qū)面積約2.2萬平方公里，2022年增長至約6.4萬平方公里，增長近3倍。當前，我國城鎮(zhèn)化進入中低速發(fā)展階段，強調(diào)存量空間的更新迭代，其目的是滿足新經(jīng)濟、新消費、新人群的需求，并不斷更新創(chuàng)造新的消費場景。同時，更加注重環(huán)境、文化、服務(wù)、數(shù)字化的體驗型經(jīng)濟。

　　持續(xù)推進城市更新應(yīng)把握重點任務(wù)

　　中國經(jīng)濟時報：如何理解《意見》提出的持續(xù)推進城市更新行動的八項主要任務(wù)？

　　王凱：《意見》提出加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化等八項城市更新主要任務(wù)。

　　這些任務(wù)緊密圍繞新時代人民需求，立足關(guān)鍵領(lǐng)域精準發(fā)力。八項主要任務(wù)可以歸結(jié)為城市發(fā)展的四類空間，即第一至第三項任務(wù)為居住空間、第四項任務(wù)為產(chǎn)業(yè)空間、第五至第七項任務(wù)為公共空間、第八項任務(wù)為文化空間。

　　持續(xù)推進城市更新應(yīng)重點把握好以下幾個方面工作。

　　從居住空間來看，要圍繞人民群眾關(guān)切，持續(xù)推進既有建筑、老舊小區(qū)、完整社區(qū)等住宅住區(qū)的更新改造。一是通過社區(qū)微更新，營造步行舒適、豐富有趣的鄰里社區(qū)單元。二是構(gòu)建“15分鐘生活圈+”，圍繞生活圈完善各類服務(wù)設(shè)施。通過推動既有建筑、老舊小區(qū)、完整社區(qū)等住宅住區(qū)的更新改造，加快建設(shè)更加安全、舒適、綠色、智慧的住宅，補齊養(yǎng)老、托育、停車等服務(wù)設(shè)施短板，不僅可以帶動服務(wù)業(yè)和制造業(yè)發(fā)展，推動城市由外延擴張型發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升型發(fā)展，打造人民群眾需要的好房子、好小區(qū)、好社區(qū)，讓人們從“住有所居”到“住有優(yōu)居”，還可以推動基層治理模式創(chuàng)新，成為加快形成共建共治共享社會治理體系的重要抓手。

　　從產(chǎn)業(yè)空間來看，要特別關(guān)注老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)的更新提質(zhì)，激發(fā)經(jīng)濟新動能。一是通過推動老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級，營造差異化、沉浸式、體驗式的場景，可以促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，增加就業(yè)機會，打造更加具有吸引力的新型消費空間；二是通過將廢棄老廠房改造為創(chuàng)意園區(qū)、將老舊街區(qū)升級為創(chuàng)新街區(qū)，吸引文化創(chuàng)意、科技創(chuàng)新等新興產(chǎn)業(yè)入駐，推動城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，培育形成新的經(jīng)濟增長點。

　　從公共空間來看，要大力推動城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，筑牢城市安全發(fā)展底線，提升城市綜合承載能力。通過全面排查城市基礎(chǔ)設(shè)施風險隱患，推動補齊城市基礎(chǔ)設(shè)施的短板弱項，有利于增強城市防災(zāi)減災(zāi)能力，提升城市安全韌性水平，保障城市運行安全和人民群眾的生命財產(chǎn)安全。同時，推進城市基礎(chǔ)設(shè)施更新也有利于擴大有效投資，為推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長提供有力支撐。

　　從文化空間來看，要強化文化賦能，高度重視歷史文化保護傳承和利用。在堅持保護優(yōu)先的基礎(chǔ)上，進一步探索歷史文化資源活化利用路徑，在更新中更多采用“微改造”的“繡花”功夫，推進歷史文化和現(xiàn)代風貌有機結(jié)合。同時，積極推進歷史文化元素創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，與文化藝術(shù)、文旅體驗等相互融合，將文化勢能轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展新動能。

　　總之，實施城市更新行動，是拉動投資、促進消費、穩(wěn)定增長、推動發(fā)展的重要抓手，是回應(yīng)群眾關(guān)切和不斷滿足人民對美好生活的向往的重要舉措。

　　城市更新應(yīng)重點關(guān)注四個“2億人”

　　中國經(jīng)濟時報：為什么說堅持以人民為中心的發(fā)展思想是推進城市更新的出發(fā)點和落腳點？

　　王凱：黨的十九屆五中全會提出“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”“實施城市更新行動”。黨的二十大重申了這一要求，并強調(diào)“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”。此次《意見》也強調(diào)，持續(xù)推進城市更新行動，要做到“堅持以人民為中心，全面踐行人民城市理念”。

　　可見，實施城市更新行動的重要意義在于全面提升城市發(fā)展質(zhì)量、不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。也就是說，細化人群的精準服務(wù)是城市更新的落腳點。

　　當前，應(yīng)重點關(guān)注四個“2億人”。一是2億新市民、青年人，他們中約70%的人只能在城市租房居住，居住品質(zhì)較差，住房困難突出，需要城市政府下大力氣解決。二是居住生活在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)中的2億居民，這些住區(qū)普遍存在設(shè)施老化、功能不健全、安全隱患多等問題，需要逐步通過住房改善和小區(qū)環(huán)境品質(zhì)提升予以解決。三是2億老年人群體，住房適老化設(shè)施和小區(qū)適老化環(huán)境嚴重不足，難以滿足居家養(yǎng)老的基本需求。四是2億兒童，他們對于安全、健康生活環(huán)境的新需求是現(xiàn)代化國家、現(xiàn)代化城市應(yīng)當關(guān)注的重點。

　　從城市發(fā)展目標來看，隨著我國社會主要矛盾的變化，人民群眾對更好的居住條件、更優(yōu)美的生活環(huán)境、更完善的公共服務(wù)等充滿期待，對城市建設(shè)的要求已經(jīng)實現(xiàn)了從“有沒有”到“好不好”的轉(zhuǎn)變。因此，持續(xù)推進城市更新行動應(yīng)從群體到個體，通過優(yōu)化存量空間實現(xiàn)個性化、特色化配置。新時代的城市應(yīng)當是全齡友好城市——對兒童友好的城市、對老年人友好的城市、對外地人友好的城市、對弱勢群體友好的城市。